Dringlicher Erlass eines umfassenden Einwanderungsgesetzes

199531932024-04-10T09:16:36ZMo.5Motion2323m214Stamm LuziStammFraktion RRL1Freisinnig-demokratische FraktionauthorNR1NationalratN1995-03-24T00:00:00Z4444183NormalNR1NationalratN1996-03-14T00:00:00ZAblehnung221995-05-31T00:00:00ZDer Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.0EJPD5Justiz- und Polizeidepartementtrue1995-03-24T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt1996-03-14T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN12323m214Stamm LuziStammFraktion RRL1Freisinnig-demokratische Fraktionauthor63995.3193229Erledigt006BegründungDie Einwanderung in die Schweiz war in den letzten Jahren enorm. Allein in den Jahren 1991 bis 1994 wurden nicht weniger als 476 077 neue Jahresaufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen erteilt. Dies ausgerechnet während einer Rezession! Bei gleichzeitigem Arbeitsplatzabbau insgesamt mehr als eine halbe Million Menschen neu aufzunehmen, verträgt keine kleine Volkswirtschaft - wie die unsere eine ist - ohne grossen Schaden. Hätte schon 1990 ein griffiges Einwanderungsgesetz existiert, wären uns kostspielige Fehler erspart geblieben. Eile tut deshalb not.Schon lange wird eine Stabilisierung der Zuwanderung in Aussicht gestellt. Seit 1991 wird vom Grundsatz gesprochen, gemäss dem Dreikreisemodell nur noch Zuwanderer aus den EU-Ländern und einer Gruppe ausgewählter Länder aufzunehmen. Die Realität sieht völlig anders aus. Das seit jüngster Zeit ins Auge gefasste "Migrationsgesetz" liegt in weiter Ferne. In den Kommissionsverhandlungen (Beratung der Motion Simmen) im März 1993 wurde gesagt, man stehe im Migrationsbereich nicht unter dringendem Handlungsbedarf. Gemäss ergänzendem Kommissionspostulat sollen in einem Migrationsgesetz auch eine umfassende Integrationspolitik umschrieben, die Grundlage für die Förderung der Reintegration geschaffen sowie ein Beitrag für die Beseitigung der Ursachen von Wanderbewegungen geliefert werden. Damit wird zuviel in dieses Gesetz gepackt, um zu einem raschen Ergebnis gelangen zu können.Die Schweiz kann sich in Anbetracht der Wichtigkeit dieses Problems kein Zuwarten mehr leisten. Ob technisch gesehen ein "Einwanderungsgesetz", ein "Migrationsgesetz" oder eine Gesetzesänderung (insbesondere des Anag) gewählt wird, wäre von untergeordneter Bedeutung. Dringend ist jedenfalls, dass die Einwanderung schnell und umfassend geregelt wird.a. Kontingentierung (mit "Überlaufmodell")Die bisherigen Beschränkungen (in Anag und BVO) haben sich weitgehend als wirkungslos erwiesen. Ausserhalb des von der Verwaltung gesetzten Kontingents (1993: 17 000) erfolgt (vor allem via Umwandlung von Saisonniers und Familiennachzug) eine weit zahlreichere, unkontrollierte Einwanderung (1993: 100 636). Eine wirksame Kontingentierung ohne Umgehungsmöglichkeiten ist deshalb unerlässlich.Da Kontingentierungen bei der Aufnahme von Flüchtlingen völkerrechtlich gesehen problematisch sein können, ist innerhalb der Gesamtlimitierung eine Zweiteilung vorzunehmen: Flüchtlingskontingent einerseits, Arbeitsmarktkontingent andererseits. Unter dem ersten Titel sind all diejenigen Zuwanderer zu kontingentieren, welche vorübergehend in der Schweiz aufgenommen werden, weil sie aufgrund der Verhältnisse in ihrem Heimatland nicht dorthin zurückkehren können (also auch "vorläufig Aufgenommene", "aus humanitären Gründen Aufgenommene", "Gewaltflüchtlinge" usw.). Es hat sich im Fall von Ex-Jugoslawien gezeigt, dass Aufnahmeaktionen von "Gewaltflüchtlingen" durchaus kontingentierbar sind. Kann die Limite aufgrund von völkerrechtlichen Bestimmungen nicht eingehalten werden, sind beim Arbeitsmarktkontingent entsprechende Reduktionen vorzunehmen.b. Qualifizierte ArbeitnehmerEs ist ein schlechtes Zeichen, wenn sich zukunftsorientierte schweizerische Unternehmen beklagen, sie hätten Schwierigkeiten, qualifizierte Spezialisten aus dem Ausland anzustellen. Andererseits besteht unter den Arbeitslosen ein weit überproportionaler Anteil von Ausländern (Ende 1993 waren von 184 388 Arbeitslosen 72 079 Ausländer, also 39 Prozent). Das allein zeigt, dass unsere Arbeitsmarktpolitik zumindest teilweise versagt hat.Ziel der Arbeitsmarktpolitik muss es sein, den Wirtschaftsplatz (vor allem den Werkplatz) Schweiz zu stärken. Ein einzelner Arbeitgeber kann es sich nicht leisten, Arbeitnehmer anzustellen, welche mehr kosten, als sie einbringen. Weshalb sollte ein Staat verpflichtet sein, dies bei seiner Arbeitsmarktpolitik zu tun? Bei der Aufnahme von Arbeitskräften wird viel zu wenig Rücksicht auf die Gesamtinteressen der Schweiz genommen. Trotz gegenteiligen Absichtserklärungen sind in den letzten Jahren überwiegend Menschen von ausserhalb des EU/Efta-Raumes und beruflich wenig qualifizierte Arbeitskräfte in der Schweiz aufgenommen worden. 1993 gingen von 117 636 neuen Bewilligungen nur 50 454 an Bürger der EU/Efta-Länder (42,9 Prozent). Betrachtet man die Nettoeinwanderung (d. h. den Zuwachs "Einwanderung minus Auswanderung"), so stammten gar 96,5 Prozent von ausserhalb (1993: 45 150 von 46 820). Weder die vom Bundesrat 1991 geäusserten Ziele (Dreikreisemodell) noch die am 1. Mai 1993 beschlossenen Sofortmassnahmen zur Erleichterung der Zulassung von hochqualifizierten Spezialisten sind genügend, um einen wirksamen Kurswechsel herbeizuführen. Eine ausdrückliche, gesetzliche Regelung ist notwendig.c. Richtlinien für die Kontingentierung: keine Zuwanderung in RezessionszeitenDie starke Zuwanderung ist u. a. darauf zurückzuführen, dass Vorstellungen fehlen, nach welchen Kriterien die jährlichen Kontingente festgelegt werden sollen. Gemäss der massgebenden Verordnung BVO muss "ein ausgewogenes Verhältnis" zwischen der schweizerischen und ausländischen Wohnbevölkerung erzielt werden. Das ist keine praktikable Zielvorgabe, der Bewilligungsspielraum ist zu gross.Ziel muss es sein, die Zuwanderung von Arbeitskräften auf den schweizerischen Bedarf abzustimmen. Während Rezessionszeiten mit Abbau von Arbeitsplätzen soll eine Zuwanderung nur noch dann bewilligt werden, wenn zu erwarten ist, dass der Zuwandernde dazu beiträgt, neue Arbeitsplätze zu schaffen. Dass dieses Ziel zurzeit zu wenig verfolgt wird, zeigen die Zahlen der Kontingentierung der letzten Jahre (1989: 19 000; 1990: 22 000; 1991: 22 796; 1992: 18 603; 1993: 17 000; 1994: 14 200). Bei der Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Bedarfs kann (in einem späteren Zeitpunkt) die Überalterung unserer Gesellschaft etwas entschärft werden.d. Zuständigkeit des ParlamentsBei der Zuwanderung von Ausländern handelt es sich um ein politisch ausserordentlich wichtiges Problem, sowohl objektiv gesehen (z. B. wirtschaftliche Folgen bei grosser Einwanderung trotz Rezession), als auch "subjektiv" gesehen (gemäss Volksempfinden handelt es sich um ein wichtiges Thema). Unserer Auffassung von der direkten Demokratie würde es entsprechen, in diesem Bereich die wichtigen Entscheidungen dem Volk zu überlassen. Dies würde jedoch der Forderung nach optimaler Flexibilität in der Zuwanderungspolitik widersprechen. Angemessen wäre unter diesen Umständen aber zumindest, die Kompetenz von der Verwaltung auf die Legislative zu übertragen, womit wenigstens eine indirekte Kontrollmöglichkeit durch die Bevölkerung gegeben wäre. Jährlich könnte das Parlament die Kontingente für das Folgejahr festlegen.e. Ausnahmen von der KontingentierungIm Gesetz zu statuieren ist ausdrücklich, für welche Ausländerkategorien keine Kontingentierung gilt, so z. B. für "Grenzgänger", "internationale Funktionäre" oder für eine Kategorie von klar definierten "Kurzaufenhaltern" (z. B. einmaliger Aufenthalt, kürzer als 8 Monate).Spezielle Erwähnung verdient die Notwendigkeit einer Kategorie ohne Familiennachzug, betreffend welcher in letzter Zeit geltend gemacht wurde, sie widerspreche der Menschenrechts- und der Rassismuskonvention. Diese Rechtsauffassung ist nicht haltbar. Es kann nicht einerseits dem Völkerrecht entsprechen, wenn ein portugiesischer Bauunternehmer aufgrund der Freizügigkeit in der EU seine Arbeitnehmer beliebig lange und beliebig oft ohne Familien nach Deutschland sendet, um sie über längere Zeit hinweg am Einsatzort arbeiten zu lassen, andererseits soll es rassistisch und menschenrechtswidrig sein, wenn die Schweiz portugiesische Arbeitnehmer ohne deren Familien (zumindest für Spezialfälle wie den Bau der Neat) einreisen lässt. Solche Vorwürfe sind vor allem dann deplaziert, wenn diese portugiesischen (oft auch ledigen) Arbeitnehmer alles daran setzen, in die Schweiz kommen zu dürfen, weil sie bei uns ein Vielfaches von dem verdienen, was ihnen ihr portugiesischer Arbeitgeber bezahlt, wenn sie in Deutschland eingesetzt werden.Geradezu absurd ist der Vorwurf von Rassismus und Menschenrechtswidrigkeit, wenn man die Interessen der Menschen aus den unterentwickelten Ländern im Auge hat. Nur ein Westeuropäer, welcher nie am eigenen Leib erfahren hat, was es heisst, unter widrigsten Umständen für den Unterhalt einer Grossfamilie kämpfen zu müssen, kann auf die Idee kommen, es als menschenrechtswidrig und rassistisch zu bezeichnen, wenn man diesen Menschen die Chance einräumt, innert kürzester Zeit ein Vermögen (relativ gesehen) zu verdienen. Die Beibehaltung einer solchen Kategorie zumindest für Spezialfälle liegt auch im Interesse der Schweiz: Wie will sie für die vorübergehende Einschulung der Kinder sorgen, wenn sie für den Bau der Neat ausländische Arbeitnehmer mit Familien kommen lässt?f. Vermeidung von Umgehungsmöglichkeiten, Abschaffung von AutomatismenKontingentierungen haben keinen Sinn, wenn Umgehungsmöglichkeiten bestehen, z. B. in Form von Schaffung neuer Ausländerkategorien. Es ist sicherzustellen, dass sämtliche Personen, welche für eine gewisse Mindestdauer (z. B. 8 Monate) eine Aufenthaltsbewilligung erhalten, für die Kontingentierung mitgezählt werden. Dies auch dann, wenn die Aufenthaltsbewilligung wegen einem Rechtsanspruch erteilt wurde (z. B. Familiennachzug; Saisonniers nach viermal 9 Monaten) oder wenn Personen aufgrund von entsprechenden Vereinbarungen mit der EU frei zuwandern. Massgebend muss die "Bruttozuwanderung" sein, d. h. jede neue Einwanderung ist mitzuzählen, zurückwandernde Ausländer dürfen nicht ohne Belastung des Kontingents ersetzt werden. Werden integrierte Rückwanderer durch nicht integrierte, neue Einwanderer ersetzt, so kann dies einer grossen Belastung für die Schweiz gleichkommen, vor allem dann, wenn es sich bei den Einwanderern um Menschen aus der Dritten Welt mit mangelhafter Ausbildung handelt.Die Vergangenheit hat gezeigt, dass Automatismen, welche einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung einräumen, eine Kontingentierung stark erschweren. Solche Automatismen sind abzuschaffen, insbesondere (unter Beibehaltung des Saisonnierstatuts) der Rechtsanspruch von Saisonniers auf Erteilung einer Jahresaufenthaltsbewilligung.g. Vorbehalt der Vereinbarungen mit der EUDie mit dieser Motion geforderten Kontingente sind unabhängig von der Frage festzusetzen, ob mit der EU eine Personenfreizügigkeit vereinbart wird oder nicht. Einerseits ist absehbar, dass keine volle Freizügigkeit statuiert wird (lediglich der Status der bei uns wohnenden EU-Bürger wird verbessert), andererseits sind Kontingentierungen selbst im gegenteiligen Falle sinnvoll, denn sie behalten ihre Gültigkeit gegenüber Drittstaaten. Klar ist, dass jede Vereinbarung mit der EU vor dem schweizerischen Recht Vorrang hat, eine ausdrückliche Übertragung ins nationale Recht (z. B. ins "Einwanderungsgesetz") wäre vorzunehmen.14Antwort BR / Büro1. Der Bericht des Bundesrates vom 15. Mai 1991 zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik bildet nach wie vor die Grundlage der bundesrätlichen Politik in diesem Bereich. Der Bundesrat hat in der Vergangenheit stets die Bedeutung einer kohärenten Politik zur Bewältigung der Migration unterstrichen. In der Antwort auf die Motion Simmen vom 2. März 1992 (92.3049) hält der Bundesrat u. a. fest, dass die Festlegung einer schweizerischen Wanderungspolitik massgeblich von der aussenpolitischen Entwicklung abhängig sei und dass die gesetzgebungstechnische Ausgestaltung einer eingehenden Prüfung bedürfe.Eine umfassende Migrationspolitik muss zuerst entwickelt und ausformuliert werden. Erst wenn dieser Schritt erfolgt ist, können allfällige neue gesetzliche Grundlagen wie ein Migrationsgesetz geschaffen und die Auswirkung auf die bestehenden Gesetze und Verordnungen (Asylgesetz, SR 142.31, Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, SR 142.20, Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, SR 823.21, u. a.) beurteilt werden. Gesetzgebungsarbeiten im Migrationsbereich sind mittel- bis langfristiger Natur und setzen eine Grundlagenarbeit voraus. Deshalb hat der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes Peter Arbenz, den ehemaligen Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge, mit der Ausarbeitung eines Migrationsberichtes beauftragt. Dieser Bericht wird demnächst in die Vernehmlassung geschickt und am 24. August anlässlich einer Migrationskonferenz erörtert.2. Die Vorschläge des Motionärs sind daher im Rahmen der bevorstehenden Gesetzgebungsarbeiten zu prüfen. Die Motion gibt dem Bundesrat jedoch gleichwohl Anlass zu einigen grundsätzlichen Erwägungen.Die in der Begründung der Motion erwähnten Zahlen entsprechen im wesentlichen den amtlichen Angaben. So wurden in den Jahren 1991 bis 1994 total 476 077 Jahres- und Niederlassungsbewilligungen erteilt. Für die Beurteilung der Einwanderung ist allerdings die Nettoeinwanderung massgebend, d. h., die Einwanderung insgesamt (476 077) vermindert sich um die Auswanderung (282 149) in demselben Zeitraum. Die Nettoeinwanderung für die Jahre 1991 bis 1994 beträgt 193 928. Während dieser Zeitspanne sind als wichtigste Einwanderungsgründe zu verzeichnen: Familiennachzug vom Ausland (37,7 Prozent), Kontingente des Bundes und der Kantone (15,2 Prozent), Umwandlungen von Saison- in Jahresaufenthaltsbewilligungen (12,3 Prozent) sowie Schüler und Studenten (10,3 Prozent).Die vom Motionär vorgeschlagene Konzeption der Kontingentierung der Einwanderung mit je einem Flüchtlings- und einem Arbeitsmarktkontingent könnte dazu führen, dass das arbeitsmarktliche Kontingent zugunsten des Flüchtlingskontingents reduziert werden müsste und damit eine aktive Rekrutierung der benötigten hochqualifizierten ausländischen Arbeitskräfte durch die Wirtschaft nicht mehr im notwendigen Umfang möglich wäre. Die Interessen des Wirtschaftsstandortes Schweiz könnten möglicherweise nicht mehr gebührend wahrgenommen werden. Das vorgeschlagene Modell beinhaltet letztlich eine "Globalkontingentierung" der Einwanderung. Die Asyl- und Flüchtlingspolitik mit ihrem humanitären Hintergrund entzieht sich letztlich einer Kontingentierung und darf nicht in einen direkten Zusammenhang mit der Arbeitsmarktpolitik gebracht und damit gegen sie ausgespielt werden.Der Bundesrat hat im Rahmen des Programms zur marktwirtschaftlichen Erneuerung insbesondere gegenüber Angehörigen von Mitgliedstaaten der EU und Efta verschiedene Liberalisierungsschritte beschlossen, die generell zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation beitragen und den Vorstössen des Motionärs durchwegs entsprechen. Da der Anteil der Ausländer aus dem EU/Efta-Raum an der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung in den letzten Jahren auf rund 64 Prozent zurückgegangen ist, hat der Bundesrat verschiedene Massnahmen in die Wege geleitet, die dieser Entwicklung begegnen sollen. Darunter fallen insbesondere der definitive Vollzug des Entscheides, die Umwandlung der Saisonbewilligungen in Jahresaufenthaltsbewilligungen für Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien ab dem 1. Januar 1995 abzuschaffen.Die vorgeschlagenen Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation sind teilweise bereits verwirklicht: Was die hochqualifizierten Arbeitskräfte anbelangt, wurde mit den Revisionen vom 16. Oktober 1991 und vom 21. April 1993 der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) eine Liberalisierung der Rekrutierung beschlossen. Hochqualifizierte Arbeitskräfte tragen zur Schaffung produktiver und strukturstarker Arbeitsplätze bei. Besonders in Rezessionszeiten kommt dem in der BVO enthaltenen Grundsatz des Vorranges der inländischen Arbeitnehmer vor neueinreisenden ausländischen Arbeitnehmern eine wesentliche arbeitsmarktliche Bedeutung zu.Die Festsetzung der Kontingente durch den Bundesrat hat sich als praktikable und zweckmässige Lösung erwiesen, die es ermöglicht, im Interesse der wirtschaftlichen Bedürfnisse rasch und unkompliziert auf eine veränderte Arbeitsmarktsituation zu reagieren. Weiter gilt es zu bedenken, dass mit der Kontingentierung nur ein geringer Teil der Einwanderung beeinflusst werden kann.Die längerfristige Beibehaltung einer Bewilligungsart ohne Möglichkeit des Familiennachzugs widerspricht den heutigen humanitären Anforderungen und wäre schlecht mit den europäischen Regelungen und Standards vereinbar. Ein solches prekäres Statut hätte weiter zur Folge, dass auch zukünftig in erster Linie tiefer qualifizierte Arbeitnehmer rekrutiert werden. Dies würde zu einer Strukturerhaltung führen, die auch vom Motionär zu Recht abgelehnt wird.Im Rahmen der bilateralen Verhandlungen wird ein Abkommen mit der EU über Erleichterungen für EU- und Efta-Angehörige angestrebt, die den Aufenthalt in der Schweiz attraktiver machen sollen. Der Ausgang dieser Verhandlungen ist zurzeit noch offen. Die Auswirkungen eines allfälligen Abkommens auf den Bedarf an ausländischen Arbeitskräften aus anderen Rekrutierungsgebieten müssten bei den Rechtsetzungsarbeiten für ein neues Migrationsgesetz und eine revidierte Ausländergesetzgebung gebührend berücksichtigt werden.Die Ergebnisse der Vernehmlassung des Migrationsberichtes und der Migrationskonferenz sind abzuwarten. Erst danach ist eine erfolgversprechende und sachgerechte Gesetzgebungsarbeit möglich. Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.5Eingereichter TextDer Bundesrat wird ersucht, mit hoher Dringlichkeit ein Einwanderungsgesetz auszuarbeiten, welches (im Gegensatz zu einem umfassenden Migrationsgesetz) nur gerade die Zuwanderung von Ausländern umfassend regelt.Sämtliche Ausländerkategorien sind miteinzubeziehen und übersichtlich zu regeln. Dabei ist insbesondere eine Zweiteilung zwischen Arbeitsmarkt- und Flüchtlingspolitik vorzunehmen. Ziel der Arbeitsmarktpolitik muss die Wahrung der Interessen des Wirtschaftsstandortes (vor allem des Werkplatzes) Schweiz sein; Ziel der Flüchtlingspolitik muss es sein, nur echte Flüchtlinge zu schützen. Im einzelnen wird der Bundesrat ersucht, in diesem Gesetz dem Parlament einzelne Bestimmungen mit folgendem Inhalt vorzulegen:a. Es ist eine umfassende Kontingentierung der Einwanderung einzuführen. Die Kategorie "Flüchtlinge" hat sämtliche bisherigen Ausländerkategorien zu beinhalten, in welchen eine (auch vorläufige) Aufnahme verfügt wurde, weil die Betroffenen nicht in ihre Heimat zurückkehren können. Kann auf diesem Gebiet die gesetzliche Limite aus völkerrechtlichen Gründen nicht eingehalten werden, ist vorzusehen, dass das arbeitsmarktliche Kontingent entsprechend reduziert wird.b. Es ist im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik gesetzlich zu statuieren, dass vermehrt qualifizierte ausländische Arbeitskräfte für zukunftsträchtige Branchen mit hoher Wertschöpfung in der Schweiz aufgenommen werden; demgegenüber ist wenn möglich zu vermeiden, Strukturerhaltung zu betreiben.c. Es ist der Grundsatz gesetzlich festzuhalten, dass in Rezessionszeiten eine Zuwanderung nur noch dann möglich ist, wenn vom Einwandernden erwartet werden kann, dass er Arbeitsplätze schafft.d. Es sei zu statuieren, dass das Parlament für die Festlegung der Kontingente zuständig ist.e. Es sei ausdrücklich festzuhalten, welche Kategorien von einer Kontingentierung ausgenommen sind. Darunter habe sich eine Kategorie für Spezialfälle ohne Familiennachzug zu befinden.f. Automatismen mit Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung (z. B. Saisonnier/Jahresaufenthalter) sind zu eliminieren, ebenso Umgehungsmöglichkeiten durch die Schaffung neuer Kategorien.g. Allfällige mit der EU ausgehandelte Vereinbarungen sind sinngemäss ins Gesetz zu übertragen.1Titel des GeschäftesDringlicher Erlass eines umfassenden EinwanderungsgesetzesDringlicher Erlass eines umfassenden Einwanderungsgesetzes