Die Finanzierung der Nationalstrassen im vergangenen Jahrzehnt hat die Schwächen des Rechnungsmodells des Bundes zur Durchführung von grossen Infrastrukturprojekten klar vor Augen geführt. Verschiedene parlamentarische Vorstösse haben sich diesem Problem mit unterschiedlichem Erfolg angenommen. Heute stellt sich dieses Problem umso dringlicher, sollen doch gemäss jüngstem Vorschlag des Bundesrates die Eisenbahngrossprojekte neu über die Finanzrechnung finanziert werden.<\/p>
Die Folgen einer Finanzierung von Infrastrukturprojekten über die laufende Rechnung sind aus dem Nationalstrassenbau bestens bekannt: Trotz vorhandenen Rückstellungen in Milliardenhöhe war es nach der deutlichen Verwerfung der Kleeblatt-Initiativen durch das Schweizer Volk nicht mehr möglich, die Nationalstrassenbaukredite auf ein Niveau hochzufahren, welches eine zügige Fertigstellung des Netzes erlaubt hätte. Die in der Vergangenheit mit Abstrichen an den Strassenausgaben und damit auf Kosten der Investitionstätigkeit betriebene Budgetkosmetik hat nicht nur zu Bauverzögerungen am Nationalstrassennetz, sondern damit verbunden auch zu unnötigen Verteuerungen geführt.<\/p>
Schlimmer noch als diese Verzögerungen in der Vollendung des Nationalstrassennetzes sind die Folgen der \"Stop an Go\"-Politik auf den Rhythmus des Baufortschritts der Infrastrukturprojekte. Da von der Planung über die Vorbereitung und die Ausschreibung bis zur Vergabe der Arbeiten und deren Beginn sehr viel Zeit vergeht, muss nicht nur für die Oeffentliche Hand als Auftraggeber, sondern auch für die Bauwirtschaft eine dauerhafte, auf langfristige Ziele ausgerichtete Planung angestrebt werden. Die Bauwirtschaft erwartet von der Politik insbesondere Berechenbarkeit. Ohne Berechenbarkeit werden die Ressourcen der Bauwirtschaft und auch des Bundes ineffizient genutzt.<\/p>
Nach Art. 4 Abs. 2 des Treibstoffzollgesetzes legt der Bundesrat die jährlichen und langfristigen Bauprogramme für die Nationalstrassen fest. Aufgrund der gleichen Gesetzesbestimmungen wäre das Parlament gehalten, die Budgetbeträge für den Nationalstrassenbau auf das langfristige Bauprogramm auszurichten. In den vergangenen Jahren ist dieser Gesetzesforderung immer weniger nachgelebt worden, so dass selbst das langfristige Bauprogramm nur noch bedingt als Orientierungshilfe dient.<\/p>
Einerseits hat der Bundesrat in der jüngsten Vergangenheit aufgrund von Finanzbedürfnissen in anderen Aufgabenbereichen des Bundes das Bauprogramm in rascher Folge und teils entgegen seiner Zusagen angepasst. Andererseits hat das Parlament in der Absicht das Budgetdefizit zu verringern, auf Antrag des Bundesrates Abstriche an den Strassenausgaben genehmigt, beziehungsweise nicht in der erforderlichen Höhe gemäss Bauprogramm beschlossen.<\/p>
Für den Bürger ist es nicht mehr nachvollziehbar, dass bei über einer Milliarde Rückstellungen beim Bund für die Zwecke des Strassenverkehrs kein Geld für dringendst sanierungsbedürftige Teilstücke im Nationalstrassennetz und für die zügige Vollendung dieses Netzes vorhanden sein soll.<\/p>
Für die Erstellung der Schieneninfrastruktur hätte ein gleiches Vorgehen wie bei den Strassen ungleich schwerwiegendere Folgen. Es ist nicht sinnvoll, wenn beispielsweise jeweils erst mit der Verabschiedung des jährlichen Budgets definitiv feststeht, mit wie vielen Tunnelvortrieben im nächsten Jahr das AlpTransit-Projekt fortgeführt werden kann. Noch gravierender wäre es im Hinblick auf die Verpflichtungen aus dem Transitabkommen mit der EU, der Forderungen aus dem Alpenschutzartikel, wenn aufgrund sachfremder dringlicher Mittelbedürfnisse in anderen Politikbereichen Arbeiten zurück- oder gar eingestellt werden müssten. Es ist deshalb dringend angezeigt, dass für die finanzielle Führung dieser Grossprojekte die Instrumente der wirkungsorientierten Verwaltungsführung zur Verfügung stehen. Die Bestimmungen des Finanzhaushaltgesetzes sind entsprechend anzupassen.<\/p>
Um die durch die langfristigen Bauprogramme gesetzten Leitplanken zu verstärken und die erforderlichen Mittel für die Substanzerhaltung der Infrastrukturen für Strasse und Schiene getrennt vom Voranschlag der allgemeinen Bundesrechnung erfolgen.<\/p>
Die jeweiligen zweckgebundenen Einnahmen müssten über die Finanzrechnung vereinnahmt und gleichzeitig an die beiden Spezialfinanzierungen für Strassen- und Schienenzwecke verausgabt werden. Damit würde der gesamte Haushaltumfang in der Finanzrechnung aufgezeigt und dem Rechnungsgrundsatz der Vollständigkeit der Bundesrechnung entsprochen.<\/p>
Der Bundesrat hätte der Bundesversammlung die jährlichen Voranschläge für die Spezialfinanzierungen von Strassen- und Schieneninvestitionen nach verbindlicher Massgabe der langfristigen Bauprogramme zu unterbreiten. Die langfristigen Bauprogramme sind jährlich im Sinne einer rollenden Planung zu aktualisieren.<\/p>
Die Entnahmen aus der Spezialfinanzierung wären ohne Beeinflussung des Budgetabschlusses durch einen separaten Beschluss des Parlamentes zu bewilligen, womit die Zuständigkeit des Parlamentes bei der Verwendung der zweckgebundenen Mittel in vollem Umfang gewahrt bleibt.<\/p>"},{"type":{"id":14,"name":"Antwort BR \/ Büro"},"value":"
Seit den Anfängen des Bundesstaates liegt den Rechnungsmodellen des Bundes das Prinzip der Einheit zugrunde. Gemäss diesem Prinzip sind sämtliche Einnahmen und Ausgaben in einer einzigen Rechnung zu erfassen. Dank der Einhaltung dieses Grundsatzes sowie jener der Vollständigkeit (alle Einnahmen und Ausgaben werden aufgeführt) und der Bruttodarstellung (Einnahmen und Ausgaben sind ohne gegenseitige Verrechnung auszuweisen) konnten die gesamten Finanzflüsse ausgewiesen, aussagekräftige Grundlagen für die Haushaltspolitik bereitgestellt und die Kontrolle des Finanzgebarens sichergestellt werden. Abweichungen von diesen Grundsätzen wurden namentlich während dem Zweiten Weltkrieg zugelassen. So wurde ein Teil der Ausgaben über eine ausserordentliche Rechnung geführt. Angesichts der Unübersichtlichkeit forderten die eidg. Räte nach dem Kriege zu Recht die Wiedereinführung einer transparenten und einheitlichen Rechnung.<\/p>
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Eine verantwortungsbewusste Finanzpolitik der öffentlichen Hand setzt zweierlei voraus: erstens eine strenge Anwendung des Grundsatzes der Einheit und zweitens einen möglichst weitgehenden Verzicht auf Zweckbindungen. Die Verbuchung von Ausgaben ausserhalb der Finanzrechnung führt zu Intransparenz und verunmöglicht eine gesamtheitliche Haushaltspolitik, was an ausländischen Beispielen eindrücklich veranschaulicht werden kann. Das Setzen von Prioritäten und die optimale Zuteilung der knappen Steuergelder auf die wichtigen Bereiche setzt sodann zweckfreie Einnahmen voraus. Jede Zweckbindung vermindert nämlich den ohnehin engen finanzpolitischen Handlungsspielraum, erschwert die Prioritätensetzung, privilegiert bestimmte Aufgaben und birgt die Gefahr einer grosszügigen Verwendung von Steuergeldern in sich.<\/p>
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Die Einhaltung der Budgetgrundsätze der Einheit und der Vollständigkeit sichert eine transparente sowie glaubwürdige Rechnung und ermöglicht die notwendige finanzpolitische Gesamtschau. Deshalb wurden diese Grundsätze auch im Finanzhaushaltsgesetz des Bundes (FHG) vom 6. Oktober 1989 verankert. Gleichzeitig wurde bei der Revision des Rechnungsmodells des Bundes eine möglichst weitgehende Harmonisierung mit dem von der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren vorgeschlagenen Modell angestrebt. Eine vollständige Harmonisierung war wegen der unterschiedlichen Ausgabenstruktur von Bund und lokalen Haushalten sowie den unterschiedlichen Anforderungen nicht angebracht.<\/p>
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Das kantonale Rechnungsmodell sieht zu Recht keine Fondslösungen vor, die ausserhalb der Rechnung geführt werden, sondern das Instrument der Spezialfinanzierung, welches die Integration der finanzrelevanten Vorgänge in die laufende Rechnung sicherstellt. In der Bilanz werden die Verpflichtungen gegenüber Spezialfinanzierungen wie Verpflichtungen gegenüber Dritten behandelt. Mit der Revision des FHG wurden die Spezialfinanzierungen auch auf Bundesebene rechtlich verankert. Sie werden 1991 unter anderem für die treibstoffzollfinanzierten Strassenausgaben eingesetzt. Sämtliche Einlagen in die Spezialfinanzierung und Entnahmen aus der Spezialfinanzierung werden nach den Grundsätzen der Einheit und Vollständigkeit als Einnahmen und Ausgaben in der Finanzrechnung ausgewiesen. Die Strassenausgaben unterliegen damit wie auch die übrigen Bundesausgaben den Kriterien der Dringlichkeit, Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit. Mehrjährige Bauprogramme sichern die Kontinuität der Arbeiten und eine rationelle Bauweise. Mit der Einbindung des Strassenbereichs in die Rechnung des Bundes bleibt die Budgethoheit und die Finanzaufsicht der eidg. Räte gewahrt.<\/p>
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Der Bundesrat ist der Ansicht, dass eine Spezialfinanzierung auch für die Finanzierung der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs das geeignete Instrument gewesen wäre. Der Ständerat sowie die zuständige Kommission des Nationalrates haben sich indessen kürzlich für eine Fondslösung ausgesprochen. Dieser rechtlich unselbständige Fonds soll zeitlich befristet werden und nicht über eine eigene Verwaltung verfügen. Er bleibt der Budgethoheit des Parlamentes unterstellt. Die für die Finanzierung der Infrastrukturprojekte zweckgebundenen Einnahmen werden in der Finanzrechnung ausgewiesen und im gleichen Jahr, unabhängig vom Baufortschritt, im gleichen Umfang dem Fonds zugeteilt. Das Parlament soll das Fondsbudget gleichzeitig mit dem Voranschlag des Bundes behandeln und mittels separatem Beschluss im Rahmen der Budgetdebatte bewilligen.<\/p>
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Der Motionär verlangt, dass die Finanzmittel für die grossen Infrastrukturvorhaben nach den Vorgaben einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung bereitzustellen sind. Der Bundesrat ist der Meinung, dass solche Vorgaben vor allem im Bereich marktnaher Verwaltungsleistungen sinnvoll anwendbar sind. Die Führung der grossen Infrastrukturprojekte muss sich an den gemachten Erfahrungen im In- und Ausland sowie an den Grundsätzen und neuesten Entwicklungen der Privatwirtschaft im Bausektor orientieren. Selbstverständlich müssen die Bauprogramme Angaben über den zeitlichen Aufwand, den Umfang der einzelnen Projekte und über die Kosten enthalten.<\/p>
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Die Fondslösung widerspricht den Grundsätzend der Haushaltführung und ist deshalb nur für eng begrenzte und zeitlich befristete Projekte vorzusehen. Eine Finanzierung des Strassenverkehrs über einen Fonds lehnt der Bundesrat aus verschiedenen Gründen ab. Erstens ist das Nationalstrassennetz bereits zu rund 90 Prozent realisiert und zweitens bestehen wesentliche Unterschiede zwischen der Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs und den Strassenbauten. Beim öffentlichen Verkehr handelt es sich um klar abgegrenzte Grossprojekte. lm Strassenbereich hingegen verteilt sich eine Vielzahl von Bau- und Unterhaltsprojekten unterschiedlicher Grösse auf die verschiedenen Landesteile. Diese Projekte sind zu priorisieren und lassen sich mit der nötigen Flexibilität über das ordentliche Budget abwickeln. Schliesslich wäre die gleichzeitige Auslieferung beider Bereiche aus der Finanzrechnung mit nicht verantwortbaren Nachteilen für die Haushaltssteuerung verbunden. <\/p>
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Die vom Motionär erwähnten Verzögerungen beim Nationalstrassenbau hängen zudem nicht mit dem Rechnungsmodell des Bundes zusammen. Sie sind auf andere Faktoren . zurückzuführen, wie beispielsweise die Restfinanzierung durch die Kantone oder den Widerstand gegenüber bestimmten Projekten. So konnten insbesondere in den Jahren 1995 und.1996 beachtliche Kreditreste lm Strassenbau ausgewiesen werden. Trotz defizitären<\/p>
Bundesfinanzen hat der Bundesrat immer darauf geachtet, die Investitionsausgaben des Bundes vor Kürzungen weitgehend zu verschonen, um die Nachfrage nach Bauleistungen möglichst zu verstetigen. lm Interesse einer volkswirtschaftlich effizienten und haushälterischen Verwendung der Mittel lehnt der Bundesrat eine Änderung des FHG mit dem Ziel einer Lockerung der Bestimmungen über die Strassenfinanzierung ab.<\/p> Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen."},{"type":{"id":5,"name":"Eingereichter Text"},"value":"
Der Bundesrat wird eingeladen, den eidgenössischen Räten Bericht und Antrag zu einer Aenderung des Bundesgesetzes vom 06.10.1989 über den eidgenössischen Finanzhaushalt mit folgenden Zielen zu unterbreiten:<\/p>
a. Die Finanzmittel für die grossen Infrastrukturvorhaben von Schiene und Strasse sind nach den Vorgaben einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung bereitzustellen. Dies bedingt, dass die bewilligten Finanzmittel mit klar definierten Leistungszielen (zeitlicher Aufwand, Quantität und Qualität der Bauten, maximale Kosten) versehen sind.<\/p>
b. Die Voranschläge für die Spezialfinanzierung von Strassen- und Schieneninvestitionen sind je in einem jährlichen, vom allgemeinen Budgetbeschluss unabhängigen eigenen Bundesbeschluss zu beschliessen.<\/p>
c. Der Bundesversammlung sind die jährlichen Voranschläge für die Spezialfinanzierungen von Strassen- und Schieneninvestitionen nach verbindlicher Massgabe der langfristigen Bauprogramme zu unterbreiten. Die langfristigen Bauprogramme sind jährlich im Sinne einer rollenden Planung zu aktualisieren.<\/p>"},{"type":{"id":1,"name":"Titel des Geschäftes"},"value":"Verkehrsinfrastrukturprojekte. Separate Beschlussfassung über Voranschläge"}],"title":"Verkehrsinfrastrukturprojekte. Separate Beschlussfassung über Voranschläge"}