Der Bundesrat und das Völkerrecht

199832442025-11-14T08:09:20ZJudentum;Verbrechen gegen die Menschlichkeit;Völkerrecht;Bankeinlage;Gold;Zweiter Weltkrieg;Nationalbank;USAIp.8Interpellation2415m352Schlüer UlrichSchlüerFraktion VV4Fraktion der Schweizerischen VolksparteiauthorNR1NationalratN1998-06-10T00:00:00Z454514L03K050602Völkerrecht1L04K11040205Bankeinlage1L05K0201010409Zweiter Weltkrieg2L04K03050305USA2L05K0502020302Verbrechen gegen die Menschlichkeit2L04K01060208Judentum2L04K11030103Nationalbank2L05K1101010301Gold22DiskussionNR1NationalratN1998-10-09T00:00:00ZDiskussion verschoben293NormalNR1NationalratN2000-03-23T00:00:00ZErledigt301998-09-09T00:00:00Z0EDA3Departement für auswärtige Angelegenheitentrue1998-06-10T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt2000-03-23T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN12067m84Frey WalterFrey Waltercosign2385m321Föhn PeterFöhncosign2454m404Baader CasparBaader Casparcosign2313m154Moser RenéMoser Renécosign2168m205Seiler HanspeterSeiler Hanspetercosign2047m64Dreher Michael E.Drehercosign2399m336Kunz JosefKunzcosign2348m267Schmid SamuelSchmid Samuelcosign2274m28Bortoluzzi ToniBortoluzzicosign2390m327Gusset Wilfried ErnestGussetcosign2120m252Mühlemann ErnstMühlemanncosign2330m228Vetterli WernerVetterlicosign2408m344Oehrli Fritz AbrahamOehrlicosign2084m110Hess OttoHess Ottocosign2310m146Maurer UeliMaurer Uelicosign2192m237Wyss WilliamWyss Williamcosign2304m124Keller RudolfKeller Rudolfcosign2371f306Blaser EmmanuellaBlaser Emmanuellacosign2351m268Schenk SimonSchenk Simoncosign2386m322Freund JakobFreundcosign2289f77Fehr LisbethFehr Lisbethcosign2419m356Speck ChristianSpeckcosign2325m218Steinemann WalterSteinemann Waltercosign2369m304Baumann J. AlexanderBaumann J. Alexandercosign2064m79Fischer TheoFischer-Hägglingencosign2292m91Giezendanner UlrichGiezendannercosign2017m21Blocher ChristophBlochercosign2321m198Schmied WalterSchmied Waltercosign2383m319Fehr HansFehr Hanscosign2175m215Steffen HansSteffencosign2372m307Brunner ToniBrunner Tonicosign2444m380Hasler ErnstHasler Ernstcosign2415m352Schlüer UlrichSchlüerFraktion VV4Fraktion der Schweizerischen Volksparteiauthor98.3244229Erledigt006BegründungKonnte im Verlauf der seit 1996 anhaltenden Auseinandersetzung zwischen der Schweiz und den USA im Zusammenhang mit Holocaust-Konten und Goldhandel der Schweizerischen Nationalband (SNB) auch kaum je eine länger anhaltende Kohärenz in der vom Bundesrat verfolgten Politik festgestellt werden, so verhielt sich die schweizerische Landesregierung in einer Hinsicht konsequent: Sie hat, selbst angesichts haltlosester Angriffe auf unser Land, zu keinem Zeitpunkt die Respektierung elementarer völkerrechtlicher Regeln im zwischenstaatlichen Verkehr angemahnt. Dies erstaunt um so mehr, als gerade die Schweiz in der Vergangenheit zu den beharrlichsten Verfechtern einer möglichst umfassenden Respektierung einerseits und der Weiterentwicklung des Völkerrechts andererseits gehörte. Hat ihr der jahrzehntelange, konsequente Einsatz zugunsten des Völkerrechtes auch weltweit Anerkennung eingetragen, so verzichtete die schweizerische Landesregierung vollständig auf die Geltendmachung völkerrechtlicher Grundsätze, als sie - erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg - selber aussenpolitisch in ernsthafte Schwierigkeiten geriet. Dies obwohl die Schweiz ihren konsequenten Einsatz für das Völkerrecht - zu Recht - regelmässig mit dem ureigenen Interesse eines jeden auf seine Unabhängigkeit bedachten Kleinstaats begründet hatte, weil ein Kleinstaat längerfristig nur Überlebenschancen in Selbständigkeit und Freiheit hat, wenn dem Recht auf internationaler Ebene Schritt für Schritt der Vorrang vor der Entfaltung nackter Machtpolitik gesichert werden kann.Im Zusammenhang mit der seit 1996 anhaltenden Krise in den schweizerisch-amerikanischen Beziehungen als Folge der auf Schweizer Banken lagernden herrenlosen Konten von Holocaust-Opfern und der Goldgeschäfte der SNB während des Zweiten Weltkriegs wurden - ohne dass die Schweiz darauf reagierte - mehrfach anerkannte, gültige Grundsätze des Völkerrechts zu Lasten unseres Landes verletzt.Erstens der Grundsatz, wonach Staaten bezüglich beiderseitig interessierender Fragen oder bei Auftreten von zwischenstaatlichen Meinungsverschiedenheiten prinzipiell nur mit Staaten, Regierungen prinzipiell nur mit Regierungen, verkehren und verhandeln. Unter schwer nachvollziehbarer Missachtung dieser elementaren völkerrechtlichen Regel hat z. B. der schweizerische Aussenminister dem Präsidenten einer privaten Organisation an deren Hauptsitz in New York im Rahmen eines "Beschwichtigungsbesuchs" seine Aufwartung gemacht, was den Besuchten nur zu weiteren, teilweise geradezu skrupellosen politischen Manövern gegen unser Land motivierte. Unter Nichtbeachtung der gleichen völkerrechtlichen Regel liess es der Bundesrat überdies zu, dass in der Person von Unterstaatssekretär Stuart Eizenstat ein hochrangiger Vertreter einer fremden Macht über den Kopf der schweizerischen Regierung hinweg auf Schweizer Boden direkte, unsere Landesinteressen ausgeprägt tangierende Verhandlungen mit Schweizer Konzernen führte, die teilweise geradezu erpresserischen Charakter annahmen.Ebensowenig getraute sich zweitens der Schweizerische Bundesrat im Verlauf der erwähnten Auseinandersetzungen, je den Grundsatz der völkerrechtlichen Reziprozität in Erinnerung zu rufen. Eine Beachtung dieses Grundsatzes, wonach kein Staat von einem andern Staat etwas verlangen darf, das er nicht selber zu gewährleisten bereit ist, hätte zwingend zur schweizerischen Forderung führen müssen, dass das Verlangen nach Offenlegung schweizerischer Holocaust-Konten auch die Offenlegung aller herrenlos gebliebenen Konten von Holocaust-Opfern in den USA erfordert hätte.Auch dem elementaren völkerrechtlichen Grundsatz "pacta sunt servanda" (rechtsgültig ausgehandelte Verträge sind zu respektieren) gegenüber verhielt sich die schweizerische Regierung drittens merkwürdig gleichgültig. Würde sie auf Einhaltung dieses völkerrechtlichen Grundsatzes pochen, hätte sie längst in aller Form das Ansinnen der amerikanischen Regierung zurückweisen müssen, einen hohen Beamten des Aussenministeriums, also einen offiziellen Vertreter des Staates, angeblich als "Vermittler" zu privaten Organisationen in den USA einzusetzen, die unter klarer Missachtung der Ergebnisse des Washingtoner Abkommens Druck auf die Schweiz, auf schweizerische Institutionen und schweizerische Konzerne ausüben, um Milliardenzahlungen zu erwirken für Umstände, die im Rahmen des Washingtoner Abkommens längst rechtsgültig per saldo aller Ansprüche bereinigt worden sind.Viertens lässt die Schweiz gegenüber Drittstaaten den Eindruck aufkommen, dass sie nicht länger am Grundsatz der Gleichwertigkeit und Gleichberechtigung aller souveränen Staaten festzuhalten gedenkt. Dieser Eindruck resultiert aus der Tatsache, dass sich die schweizerische Regierung mehrfach vor Parlamentskommissionen fremder Staaten zu Hearings zitieren liess: Vorgänge, die elementarem Völkerrecht ebenso diametral widersprechen wie die Entgegennahme des Eizenstat-Berichtes, den die Schweiz angesichts seiner Kommentare zur Politik der Schweiz im Zweiten Weltkrieg als ungebührliche Einmischung nie hätte entgegennehmen dürfen. So verhält sich ein Staat, der sich selbst als Vasall der ihn zitierenden Grossmacht, nicht aber als souveräner, freier Staat, somit als eigenständiges völkerrechtliches Subjekt, versteht.Sowohl gegenüber der schweizerischen Bevölkerung als auch gegenüber Drittstaaten erweckt die schweizerische Regierung durch ihr völkerrechtliche Normen notorisch ausser acht lassendes Verhalten den Vereinigten Staaten gegenüber den Eindruck, dass ihr höchstens noch begrenzt an der durch das Völkerrecht gesicherten Eigenstaatlichkeit der Schweiz gelegen ist. Um so vordringlicher ist es, dass die schweizerische Regierung sowohl gegenüber der eigenen Bevölkerung als auch gegenüber der internationalen Welt klar zu erkennen gibt, wie sie in Zukunft mit dem Völkerrecht umzugehen gedenkt.14Antwort BR / Büroa. Zur Bedeutung des Völkerrechtes für die schweizerische Aussenpolitik im allgemeinenWie der Interpellant zutreffend festhält, spielt das Völkerrecht bei der Ausgestaltung der schweizerischen Aussenpolitik seit jeher eine vorrangige Rolle. Die Völkerrechtsordnung bildet zunächst den Rahmen für die Verfolgung unserer Interessenpolitik. Darüber hinaus gehört sie aber auch zu den eigentlichen Zielen der Aussenpolitik: namentlich die Wahrung von Sicherheit und Frieden sowie die Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaat bedürfen zwingend der Respektierung und Weiterentwicklung des Völkerrechtes. Dieser grundsätzliche Stellenwert des Völkerrechtes wird im Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den neunziger Jahren vom 29. November 1993 (BBl 1994 I 153; Ziff. 411f.) und im Bericht 90 des Bundesrates über die Sicherheitspolitik der Schweiz (BBl 1990 III 847, 875) an die Bundesversammlung eingehend gewürdigt.Aus der in langer historischer Erfahrung gewachsenen Einsicht, dass das Recht der beste Schutz kleinerer Staaten darstellt, unterstützt die Schweiz internationale Initiativen zur Stärkung des Völkerrechtes. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Streitbeilegung. Die Schweiz setzt sich im bilateralen und multilateralen Rahmen dafür ein, dass gerichtliche oder ähnliche Methoden der Streitschlichtung (Schiedsgerichte, Vergleichsverfahren, und ähnliches) vorgesehen werden. Als Beispiele aus neuerer Zeit erwähnenswert sind namentlich: das Stockholmer Übereinkommen über Vergleichs- und Schiedsverfahren innerhalb der KSZE vom 15. Dezember 1992 (SR 0.193.235), das wesentlich auf Vorschläge und Initiativen schweizerischer Juristen zurückgeht, sowie die Vereinbarung über Regeln und Verfahren für die Streitbeilegung im Rahmen des Abkommens vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation (SR 0.632.20). Auch im Rahmen der laufenden Verhandlungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung über ein multilaterales Investitionsabkommen setzt sich die Schweiz für ein griffiges Streitbeilegungsverfahren ein.b. Das Völkerrecht im Zusammenhang mit der Thematik "Schweiz/Zweiter Weltkrieg"Das Völkerrecht spielt im Rahmen der Thematik "Schweiz - Zweiter Weltkrieg" in mehrfacher Hinsicht eine wesentliche Rolle: Das Abkommen von Washington vom 25. Mai 1946 (SR 0.982.1) ist zentraler Ausgangspunkt für die juristische Bewertung der Kriegs- und Nachkriegsgeschichte der Schweiz, was die Goldgeschäfte der SNB betrifft. Weitere Normen des Völkergewohnheits- und des Völkervertragsrechtes enthalten die rechtlichen Argumente, welche die Schweiz gegen Druckversuche im Ausland, namentlich Sammelklagen und Boykotte, einsetzen kann. Folgende Beispiele zeigen, wo der Bundesrat das Völkerrecht insbesondere einsetzt und ihm Nachachtung verschaffen will:Der Bundesrat hat die Gültigkeit des Washingtoner Abkommens stets nachdrücklich unterstrichen. Namentlich in seinen Erklärungen zum ersten Eizenstat-Bericht vom 22. Mai 1997 und zum Gold-Zwischenbericht der Bergier-Kommission vom 25. Mai 1998 stellte der Bundesrat unmissverständlich fest, dass keine Basis für eine Neuverhandlung des Washingtoner Abkommens besteht. Die Vermittlungsbemühungen von Unterstaatssekretär Eizenstat für einen Vergleich zwischen den schweizerischen Banken einerseits und den Vertretern der Holocaust-Opfer andererseits, welche am 12. August 1998 zu einer Einigung geführt haben, standen nicht in Widerspruch zu dieser Rechtsauffassung, da das Washingtoner Abkommen für die Thematik der Sammelklagen gegen die Geschäftsbanken nicht - oder nur am Rande - von Bedeutung war.Bekanntlich hatten die schweizerischen Behörden die Boykottdrohungen von US-Bundesstaaten und Lokalbehörden insbesondere im Lichte der Gatt/WTO-Verpflichtungen der Vereinigten Staaten untersucht und standen mit den zuständigen amerikanischen Behörden seit Anfang November 1997 in diesbezüglichen Konsultationen. Wenngleich der Bundesrat ein formelles Streitbeilegungsverfahren in der WTO nicht für opportun erachtete, behielt er sich die Einleitung eines solchen Verfahrens zur Wahrung der schweizerischen Interessen ausdrücklich vor (vgl. Antwort des Bundesrates auf die Interpellation Bonny 98.3291 vom 24. Juni 1998, "USA. Verletzung von WTO-Normen").Was die Sammelklagen gegen die schweizerischen Banken betrifft, so hatte die Schweiz in einem Schreiben (letter to the judge) vom 3. Juni 1997 dem damit befassten New Yorker Gericht direkt dargelegt, dass gemäss anerkannten völkerrechtlichen Grundsätzen eine Fortsetzung des Verfahrens mit der Respektierung der schweizerischen Souveränität nicht vereinbar gewesen wäre. Ähnliche Schritte könnten sich im Falle der Verfahren gegen die Versicherungsgesellschaften aufdrängen. Allerdings hat das damit befasste US-Bundesgericht noch nicht über seine Zuständigkeit entschieden.Falsch und illusorisch ist die vom Interpellanten vertretene Meinung, dass das Thema "Schweiz/Zweiter Weltkrieg" eine rein zwischenstaatliche Meinungsverschiedenheit darstelle, welche ausschliesslich durch Kontakte zwischen Regierungsvertretern bereinigt werden könne. Der Bundesrat und auch die Bundesversammlung haben durch ihre bekannten Massnahmen zugunsten von Wahrheit, Gerechtigkeit und Solidarität unterstrichen, dass die Aufarbeitung der Problematik ein vielschichtiger Prozess ist. Die grosse politische, moralische, wirtschaftliche und rechtliche Dimension des Themas zeigt sich gerade dadurch, dass im In- und Ausland nicht nur Behörden, sondern eine Vielzahl von Akteuren und Meinungsträgern daran interessiert sind - womit allerdings noch nichts über die Legitimität ihrer Forderungen und Handlungen im einzelnen gesagt ist. Für die Interessen der Schweiz und ihrer Wirtschaft aber wäre wenig gewonnen, wenn sich der Bundesrat auf Kontakte zu ausländischen Regierungsstellen beschränken würde. Der Bundesrat nimmt für sich und seine Vertreter vielmehr in Anspruch, dass er die schweizerischen Interessen im Ausland umfassend wahrnehmen kann. Er benützt dazu sämtliche zur Verfügung stehenden völkerrechtskonformen Möglichkeiten. Dazu gehören auch, aber nicht nur, direkte Interventionen bei der US-amerikanischen Regierung, wie z. B. das Schreiben von Bundespräsident Cotti an Präsident Clinton vom 22. Juli 1998. Dass Auftritte vor den amerikansichen Medien zur Verteidigung der schweizerischen Interessen ebenfalls unerlässlich sind, versteht sich im Grunde von selbst.Umgekehrt hatte und hat die Schweiz nichts dagegen einzuwenden, wenn Vertreter der amerikanischen Regierung, im Einverständnis mit den betroffenen schweizerischen Unternehmen, Vermittlungsdienste anbieten. Stünden solche Bemühungen im Widerspruch zum Völkerrecht und verletzten sie die schweizerische Souveränität, so würde der Bundesrat sie nicht tolerieren. Dass der Bundesrat schliesslich zu den beiden Eizenstat-Berichten zur Rolle der Schweiz und der übrigen Neutralen Stellung genommen und sie kommentiert hat, ist seine souveräne, aussenpolitisch begründete Entscheidung.c. Die Rolle des Völkerrechtes in ZukunftDer Bundesrat hat die feste Absicht, dem Völkerrecht in der schweizerischen Aussenpolitik wie bis anhin einen hohen Stellenwert einzuräumen. Er wird sich namentlich für die Beachtung grundlegender völkerrechtlicher Normen und für die effektive Nutzung der völkerrechtlichen Instrumente zur friedlichen Streitbeilegung einsetzen. Im Kontext der Thematik "Schweiz/Zweiter Weltkrieg" insbesondere wird er seine völkerrechtlich abgestützte Haltung zur Wahrung der schweizerischen Interessen und der Souveränität des Landes konsequent weiterverfolgen. Der Bundesrat ist allerdings nicht bereit, bei der notwendigen Verteidigung schweizerischer Interessen im Ausland lediglich auf die begrenzten Mittel der zwischenstaatlichen Diplomatie abzustellen. Die derzeitigen Auseinandersetzungen sind für das Image der Schweiz im Ausland von so grosser Bedeutung, dass sie mit allen zur Verfügung stehenden Mitteln beeinflusst werden müssen. Antwort des Bundesrates.5Eingereichter TextDem Einsatz für die möglichst umfassende Respektierung sowie für die Weiterentwicklung des Völkerrechtes galt seit jeher besondere Priorität in der Ausgestaltung schweizerischer Aussenpolitik. Erstaunlicherweise hat die Schweiz trotz dieser seit Jahrzehnten verfolgten Bemühungen zugunsten des Völkerrechtes in ihrer seit 1996 anhaltenden Auseinandersetzung mit den USA im Zusammenhang mit herrenlosen Konten von Holocaust-Opfern auf Schweizer Banken sowie mit dem Goldhandel der Schweizerischen Nationalbank während des Zweiten Weltkriegs Handlungen, die im Widerspruch zu geltendem Völkerrecht stehen, weitgehend teilnahmslos hingenommen, jedenfalls zu keinem Zeitpunkt die Respektierung anerkannter völkerrechtlicher Grundsätze im zwischenstaatlichen Verkehr formell angemahnt.Daher frage ich den Bundesrat an:- Welchen Stellenwert gedenkt der Bundesrat der Respektierung und Weiterentwicklung des Völkerrechtes im Rahmen seiner zukünftigen Aussenpolitik einzuräumen?1Titel des GeschäftesDer Bundesrat und das VölkerrechtDer Bundesrat und das Völkerrecht