BSU-Verfahren (DBG). Rechtsstaatliche Garantien

199934762024-04-10T12:37:49ZRechtsschutz;gerichtliche Untersuchung;Steuerhinterziehung;Verwaltungsrecht;Steuerstrafrecht;SteuerrechtMo.5Motion2106m136Loretan WillyLoretan WillyFraktion RRL1Freisinnig-demokratische FraktionauthorSR2StänderatS1999-09-23T00:00:00Z454521L04K11070312Steuerrecht1L04K11070604Steuerhinterziehung1L04K05040102gerichtliche Untersuchung1L03K050402Rechtsschutz1L06K050102010205Steuerstrafrecht1L03K080603Verwaltungsrecht25AdmSR2StänderatS1999-12-06T00:00:00ZDer Vorstoss wird übernommen durch Herrn Reimann Maximilian.903NormalSR2StänderatS1999-12-08T00:00:00ZAblehnung22-1999-12-01T00:00:00ZDer Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.0EFD7Finanzdepartementtrue1999-09-23T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt1999-12-08T00:00:00229ErledigtdeSR2StänderatS12458m408Jenny ThisJennycosign2030m37Büttiker RolfBüttikercosign2451m398Merz Hans-RudolfMerz Hans-Rudolfcosign2147m173Reimann MaximilianReimann Maximiliancosign2460m403Hofmann HansHofmann Hanscosign2459m409Hess HansHess Hanscosign2106m136Loretan WillyLoretan WillyFraktion RRL1Freisinnig-demokratische Fraktionauthor2147m173Reimann MaximilianReimann Maximilianassuming99.3476229Erledigt006Begründung1. Seit Inkrafttreten des DBG am 1. Januar 1995 verfügt die ESTV mit dem Verfahren der Besonderen Untersuchungsmassnahmen über ein wesentlich verschärftes Instrument gegen Steuerwiderhandlungen. Dagegen ist an sich nichts einzuwenden. Es bestehen indessen Anzeichen dafür, dass in BSU-Verfahren gemäss Artikel 190ff. DBG und den Artikeln 19 bis 50 VStrR die von der Bundesverfassung und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) geschützten, fundamentalen rechtsstaatlichen Grundsätze des gesetzmässigen Handelns, der Verhältnismässigkeit sowie des Persönlichkeits- und Datenschutzes zum Teil grob verletzt werden, indem:- bei Hausdurchsuchungen Kollektiv-Durchsuchungsbefehle unter Verletzung des Datenschutzes ausgestellt werden und Blanko-Untersuchungsbefehle in Gebrauch sind (die dann "unter der Haustüre" eines "Verdächtigen" ausgefüllt werden). Solche Hausdurchsuchungen erfolgen ferner unter unnötiger und nach aussen auffallender Polizeipräsenz, und schliesslich werden in ungerechtfertigter Weise unbeteiligte Dritte bei solchen flächendeckenden Hausdurchsuchungen einbezogen;- leichthin Akten von Dritten beschlagnahmt werden, über welche die Organe der BSU weder Unterlagen besitzen noch "begründeten Verdacht" auf eine "schwere Steuerwiderhandlung" gemäss Artikel 190 Absatz 1 DBG haben können;- den betroffenen Personen keinerlei Hinweise auf die angeblichen Verdachtsgründe und den Verfahrensablauf gemacht werden; im Gegenteil, geschäftliche und private Akten in einem Umfang durchsucht und beschlagnahmt werden, der weit über den Untersuchungszweck hinausgeht, verbunden mit massiven Eingriffen in die Privatsphäre dieser Personen.2. Aus diesem Katalog ergibt sich, dass die Verfolgungsvoraussetzung des "begründeten Verdachtes" von der ESTV in sehr extensiver Art und Weise ausgelegt wird, was ihr erlaubt, "Verdächtige", aber auch unbeteiligte Dritte in weit über das Untersuchungsziel hinausgehendem Umfang in rechtsstaatlich fragwürdige Prozeduren einzubeziehen. Es ist unumgänglich, dass der Gesetzgeber den Begriff des "begründeten Verdachtes" umschreibt und eingrenzt, zumal der Bundesrat in seiner Verordnung vom 31. August 1992 über besondere Untersuchungsmassnahmen der Eidgenössischen Steuerverwaltung (SR 642.132) Artikel 2 Absatz 1 bezeichnenderweise nur noch von blossem "Verdacht" spricht (die Verordnung ist damit gesetzeswidrig!).3. Auch der Begriff der "schweren" Steuerwiderhandlung ist in Artikel 190 Absazt 2 DBG näher zu umschreiben. In seiner heutigen Unbestimmtheit und in seiner Umsetzung in der Praxis durch die BSU-Organe schliesst er offensichtlich auch leichte Zuwiderhandlungen, etwa eine einfache Steuerhinterziehung, ein.4. Gestützt auf die unter Ziffer 1 erwähnten "Blanko-Untersuchungsbefehle" bekommen Beamte die Untersuchung in die Hand, die weder die für solche heiklen Aufgaben erforderlichen beruflichen und persönlichkeitsadäquaten Voraussetzungen aufweisen noch entsprechende Erfahrung (z. B. als Untersuchungsrichter) mitbringen, obschon dies Artikel 1 Absatz 2 der erwähnten Verordnung so statuiert.5. Die Rechtsstellung des "Beschuldigten", aber auch von weiteren in BSU-Verfahren Einbezogenen ist ungenügend und entspricht in keiner Weise den Anforderungen der Bundesverfassung sowie der EMRK. Wohl stehen ihnen die Rechtsbehelfe gemäss Artikel 27ff. VStrR sowie von Artikel 50 VStrR (Begehren um Versiegelung von Akten) zur Verfügung. Doch sind die erstgenannten Rechtsbehelfe in der Praxis völlig stumpf, wie dies im Urteil "Camenzind" in Bezug auf Artikel 48 VStrR (Hausdurchsuchungen) vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt wurde (Urteil vom 16. Dezember 1997). Der Gerichtshof rügte eine Verletzung von Artikel 8 EMRK (Anspruch auf Achtung der Wohnung) sowie von Artikel 13 EMRK (Recht auf eine wirksame Beschwerde) und erteilte dem Bundesgericht eine entsprechende Rüge, da es nur denjenigen als beschwerdelegitimiert ansieht, der durch eine angefochtene Verfügung wenigstens teilweise noch berührt sei, was nicht mehr der Fall sei, wenn die Massnahme (in casu die Hausdurchsuchung) beendet sei. Aus diesen Feststellungen folgt ebenfalls, dass der Gesetzgeber aktiv werden muss, um die Stellung des "Beschuldigten" usw. im BSU-Verfahren zu verbessern.6. Die heutige Praxis der BSU-Untersuchungsbeamten riskiert, u. a. durch Druckversuche auf das Bankgeheimnis, den Ruf des Finanzplatzes Schweiz zu gefährden. Sie bedroht im Weiteren Arbeitsplätze und Steuersubstrat, indem in Betrieben monatelang Akten blockiert bleiben bzw. nicht mehr greifbar sind. Die Weiterführung bisheriger und die Aufnahme neuer beruflicher Aktivitäten werden massiv behindert.14Antwort BR / BüroAls Folge der im Jahre 1969 von Volk und Ständen beschlossenen Steueramnestie wurde im Bereich des Steuerstrafrechtes die verwaltungsunabhängige Bestrafung des Steuerbetruges eingeführt und gleichzeitig die Rechtsgrundlage für die Besonderen Steuerkontrollorgane (Besko, heute BSU) geschaffen. Seit Beginn des Jahres 1978 waren somit die Besonderen Steuerkontrollorgane in Artikel 139 des Bundesratsbeschlusses über die direkte Bundessteuer (BdBSt) fest im Bundesrecht verankert. Die Besonderheit des diesbezüglichen Verfahrens lag (und liegt) dabei darin, dass in Anwendung der Artikel 37 bis 50 VStrR die ESTV die Befugnis erhielt, bei "begründetem Verdacht auf das Vorliegen einer schweren Steuerwiderhandlung" eine Untersuchung einzuleiten (Verordnung des Bundesrates vom 23. November 1977, Art. 1 Abs. 3).Mit Inkrafttreten des DBG auf den 1. Januar 1995 wurde diese Institution (Besko) in das neue Recht überführt. Die diesbezüglichen Regelungen finden sich in den Artikeln 190 bis 195 DBG sowie in der erwähnten bundesrätlichen Verordnung vom 31. August 1992. Um die effizientere Bekämpfung von Steuerwiderhandlungen sicherzustellen, bewilligte der Bundesrat zudem zusätzliches Personal, das seit dem 1. Januar 1997 in der Abteilung Besondere Steueruntersuchungen (BSU) tätig ist. Die BSU, welche auf eine zwanzigjährige Tätigkeit zurückblicken kann, untersteht bei ihrer Haupttätigkeit dem Verwaltungsstrafverfahren. Als oberste Aufsichtsbehörde wacht die Anklagekammer des Bundesgerichtes (Art. 25 VStrR) über die Tätigkeit der Abteilung. Dieses moderne Verfahrensrecht bietet Gewähr, dass die fundamentalen rechtsstaatlichen Grundsätze des gesetzmässigen Handelns, der Verhältnismässigkeit und des Schutzes der Persönlichkeit gewahrt bleiben. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die Anklagekammer des Bundesgerichtes bisher in keinem einzigen Fall der BSU eine diesbezügliche Rüge erteilen musste. Dies ist aufgrund der schwierigen Aufgabe, welche von der Abteilung zu meistern ist und die derjenigen von auf Wirtschaftskriminalität spezialisierten Strafuntersuchungsbehörden in nichts nachsteht, nicht selbstverständlich.1. Ein Verfahren der BSU kann nur eingeleitet werden, wenn ein Anfangsverdacht vorliegt, der ernsthaft und objektiv nachvollziehbar sein muss. Die Anklagekammer des Bundesgerichtes hat diesbezüglich bereits in ihrem Entscheid vom 13. März 1980 festgehalten, dass als Voraussetzung für die Einleitung eines Verwaltungsstrafverfahrens wie für die Durchsuchung der Papiere u. a. ein "hinreichender Tatverdacht" genügt. Eine Gewissheit über allfällig begangene Straftaten könne im Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung nicht bestehen, da hierzu ja gerade untersucht werden soll. Im Übrigen gelten für die Erhärtung dieses Anfangsverdachtes keine anderen Grundsätze als diejenigen, die von Lehre und Rechtsprechung im gemeinen Strafrecht entwickelt worden sind. Schliesslich sei daran erinnert, dass der Antrag für eine Untersuchung nach Artikel 190ff. DBG vom Direktor der ESTV unterzeichnet sein muss und der definitive Entscheid über den Einsatz der BSU dem Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartementes obliegt. Damit ist die politische Kontrolle gewährleistet. 2. Beim Begriff der schweren Steuerwiderhandlung handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff, der in Artikel 190 Absatz 2 DBG enumerativ umschrieben wird. Namentlich genannt werden die Steuervergehen (Steuerbetrug und Veruntreuung von Quellensteuern) sowie die fortgesetzte Hinterziehung grosser Steuerbeträge. Dass als schwere Steuerwiderhandlung die Steuervergehen zu betrachten sind, braucht nicht weiter ausgeführt zu werden, sind doch diese Delikte so schwer, dass für sie auch internationale Rechtshilfe beansprucht werden kann. Mit Recht hat der Gesetzgeber zudem darauf verzichtet, den Begriff "grosse Steuerbeträge" betragsmässig zu umschreiben, und es ins Ermessen der untersuchenden Behörde gestellt, im jeweiligen Einzelfall den diesbezüglichen Vorentscheid zu fällen. Eine ziffernmässige Umschreibung des Begriffs "grosse Steuerbeträge" müsste unweigerlich mit dem Gebot der Rechtsgleichheit in Konflikt geraten. Mit Blick auf das auch im Steuerstrafrecht unbestrittene Verschuldensprinzip kann zudem die Beantwortung der Frage, ob eine schwere Steuerwiderhandlung (in der Form der fortgesetzten Hinterziehung grosser Steuerbeträge) vorliegt, nicht allein vom absolut hinterzogenen Steuerbetrag abhängig gemacht werden. Die BSU ist stets zu einem verhältnismässigen Handeln verpflichtet. Zudem kann die Verhältnismässigkeit des Mitteleinsatzes bereits zu Beginn des Verfahrens, aufgrund einer Einsprache gegen die Durchsuchung der Papiere (Art. 50 Abs. 3 VStrR), durch die Anklagekammer des Bundesgerichtes überprüft werden. Daher ist hinreichend Gewähr geboten, dass die untersuchenden Beamten der BSU das ihnen zustehende Ermessen nicht überschreiten.3. Das Verwaltungsstrafrecht beschlägt einen wesentlichen Teil des Nebenstrafrechtes, wobei insbesondere das Fiskalstrafrecht und das Wirtschaftsstrafrecht davon berührt werden. Aufgrund dieses weiten Anwendungsgebietes (namentlich: Zollgesetz, Stempelabgabegesetz, Mehrwertwertsteuerverordnung bzw. Gesetz, Bundesgesetz über die Tabakbesteuerung, Elektrizitätsgesetz, Fernmeldegesetz, Edelmetallgesetz, Versicherungsaufsichtsgesetz, Bankengesetz usw.) sowie der bisher geübten Praxis erweist sich die vom Verwaltungsstrafrecht getroffene Regelung als zweckmässig und ist, an rechtsstaatlichen Massstäben gemessen, nicht zu beanstanden. In diesem Zusammenhang weist der Bundesrat darauf hin, dass die primäre Aufgabe der untersuchenden Beamten der BSU darin besteht, den Sachverhalt zu erforschen und Beweise zu sichern. Der Zweck einer BSU-Untersuchung nach Verwaltungsstrafrecht deckt sich somit mit demjenigen einer Untersuchung nach Strafrecht. Die Übertragung dieser Aufgaben auf dafür spezialisierte Beamte der jeweils betroffenen Bundesverwaltung hat sich denn auch bisher bestens bewährt. Dies sind für Steuerwiderhandlungen die Steuer- und Steuerjustizbehörden der Kantone und letztendlich das Bundesgericht; bei Steuerbetrug sind es die kantonalen Strafuntersuchungsbehörden mit anschliessendem strafrechtlichem Instanzenzug bis vor das Bundesgericht.4. Mit Inkrafttreten des DBG auf den 1. Januar 1995 hat der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des Verwaltungsstrafrechtes in der Untersuchung der BSU explizit ausgedehnt (Botschaft vom 25. Mai 1983 über die Steuerharmonisierung). Dies führte zu einer wesentlichen Verbesserung der verfahrensrechtlichen Stellung der von der Untersuchung betroffenen Personen. So sind nun u. a. auch die Bestellung eines Verteidigers im Verfahren, das Zustelldomizil und die Akteneinsicht verbindlich geregelt. Der Bundesrat hebt hervor, dass auch den Beschwerdemöglichkeiten gegen Zwangsmassnahmen und sonstigen Untersuchungshandlungen in diesem Verfahren gebührend Rechnung getragen worden ist. Das anwendbare Verwaltungsstrafrecht, das als modernes Verfahrensgesetz zu bezeichnen ist, wird damit den an ein (Straf-)Untersuchungsverfahren gestellten rechtsstaatlichen Verfahrensanforderungen gerecht. Dies hat auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in dem vom Motionär erwähnten Urteil "Camenzind" festgestellt (namentlich in Ziff. 45ff.). Zurzeit haben in der Bundesverwaltung die Vorbereitungsarbeiten für die Harmonisierung des Strafprozessrechtes begonnen. Ob in diesem Rahmen auch die rechtsstaatlichen Garantien im Verwaltungsstrafrecht verbessert werden sollen, wird der Bundesrat zu gegebener Zeit entscheiden.Abschliessend gilt es darauf hinzuweisen, dass die BSU seit dem Jahre 1989 in insgesamt 12 Verfahren nach Artikel 190ff. DBG (Art. 139 BdBSt) tätig wurde. In 21 Kantonen wurden dabei 94 Hausdurchsuchungen und Aktenbeschlagnahmen durchgeführt, und das Verfahren berührte 30 juristische sowie 45 natürliche Personen. Der Gesamtbetrag an nachgeforderten Steuerbeträgen von Bund und Kantonen beläuft sich bis heute auf rund 80,5 Millionen Franken. Zudem mussten die Strafuntersuchungsbehörden im Zusammenhang mit diesen Verfahren in 15 Fällen wegen Steuerbetrugs tätig werden (bisherige Höchststrafe 13 Monate Gefängnis bedingt). Diese Zahlen zeigen, dass im Verfahren der BSU erhebliche Steuerbeträge zur Diskussion stehen und mit dem Steuerbetrug auch ein Vergehen, das nicht als "Gentleman-Delikt" zu betrachten ist, geahndet wird. Im Sinne einer rechtsgleichen Anwendung der geltenden Steuergesetze erachtet der Bundesrat den Einsatz der BSU, deren Verfahren sich wie bereits erwähnt nach den Standards der Strafuntersuchungen des gemeinen Strafrechtes richtet, als wichtig. Nicht zuletzt gilt es hier auch, eine Verpflichtung gegenüber den ehrlichen Steuerpflichtigen einzulösen.Unter Berücksichtigung all dieser Aspekte kann der Bundesrat die Anliegen der Motion nicht unterstützen. Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.5Eingereichter TextDer Bundesrat wird ersucht, den eidgenössischen Räten eine Vorlage zu unterbreiten, enthaltend die folgenden Revisionspunkte für die Verbesserung der rechtsstaatlichen Aspekte bei "Besonderen Untersuchungsmassnahmen" (BSU) der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG, Art. 190ff.):1. Umschreibung des "begründeten" Verdachtes in Artikel 190 Absatz 1 DBG;2. Präzisierung der "schweren" Steuerwiderhandlung in Artikel 190 Absatz 2 DBG;3. einschränkende Umschreibung des Begriffes "untersuchender Beamter" im Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313.0), insbesondere im dritten Titel, zweiter Abschnitt, Artikel 37ff.;4. Verbesserung der Rechtsstellung des "Beschuldigten" und namentlich ins Verfahren einbezogener Dritter im BSU-Verfahren (gemäss VStrR, dritter Titel, Art. 19ff.).1Titel des GeschäftesBSU-Verfahren (DBG). 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