Rückführungs- und andere Vertragsklauseln

200235902024-04-10T09:27:03Z12;2811;internationales Vertragsrecht;Ausschaffung;China;bilaterales Abkommen;internationales Übereinkommen;MenschenrechteIp.8Interpellation2510f488Leuthard DorisLeuthardFraktion CM-E3Christlichdemokratische FraktionauthorNR1NationalratN2002-10-03T00:00:00Z464615L03K100202internationales Übereinkommen1L05K1002020103bilaterales Abkommen1L06K010801020102Ausschaffung1L04K05060206internationales Vertragsrecht1L04K03030501China2L03K050202Menschenrechte23NormalNR1NationalratN2002-12-13T00:00:00ZErledigt302002-11-29T00:00:00Z0WBF8Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschungtrue2002-10-03T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt2002-12-13T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN12431f368Zapfl RosmarieZapflcosign2511m489Loepfe ArthurLoepfecosign2499m475Hess WalterHess Waltercosign2525f502Riklin KathyRiklin Kathycosign2407f343Müller-Hemmi VreniMüller-Hemmicosign2562m543Walker FelixWalker Felixcosign2391m328Gysin RemoGysin Remocosign2046f63Dormann RosmarieDormann Rosmariecosign2446m390Widmer HansWidmer Hanscosign2452m399Heim AlexHeim Alexcosign2510f488Leuthard DorisLeuthardFraktion CM-E3Christlichdemokratische Fraktionauthor02.3590229Erledigt006BegründungDer Bundesrat hat am 20. September 1999 die Grundsätze der Konditionalität verabschiedet. Bei der Anwendung stellt man immer wieder fest, dass es schwierig ist, Konditionalitätsklauseln in Staatsverträge und dergleichen einzubauen. So hat der Bundesrat offenbar beim am 22. Mai 2002 mit der Volksrepublik China abgeschlossenen Rahmenabkommen auf den Einbau von Konditionalitätsklauseln verzichtet. Dies, obwohl gerade im Bereich der Menschenrechte immer wieder weltweit Vorbehalte gegenüber China laut werden.Es stellt sich die Frage, ob der Bundesrat bei solchen Abkommen nach einem Konzept oder fallweise vorgeht und dabei riskiert, dass er die Konditionalität unterschiedlich anwendet, d. h., es je nach Vertragsstaat auch zu Ungleichbehandlungen kommt. Das würde aber auch bedeuten, dass nicht alle Konditionalitäten gleich wichtig sind, man also unterschiedlich gewichtet zwischen Umweltklauseln, Menschenrechtsklauseln, Bildungsklauseln oder Demokratieklauseln, je nach wirtschaftlichen Interessen.Zudem werden immer mehr Stimmen laut, welche die Konditionalität ausdehnen möchten auf Rückübernahmeabkommen von abgewiesenen Asylbewerbern. Beabsichtigt der Bundesrat ebenfalls eine Ausweitung der bisherigen Praxis? Ist das effektiv?14Antwort BR / Büro1. Der Bundesratsentscheid vom 20. September 1999 über die "Anwendung der politischen Konditionalität in den Aussenbeziehungen" hält fest, dass der Bundesrat über den teilweisen oder völligen Abbruch der Zusammenarbeit mit einem Land aus politischen Gründen oder aufgrund schwerer Menschenrechtsverletzungen entscheidet. Genannt werden dabei fehlende Bemühungen um eine Gute Regierungsführung, schwerwiegende Verletzungen der Menschenrechte, Unterbrechung des Demokratisierungsprozesses, schwere Verstösse gegen Frieden und Sicherheit sowie die fehlende Bereitschaft zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger. Die Überprüfung dieser Kriterien erfolgt auch bei der Aufnahme und der Intensivierung der Aussenbeziehungen.Um in extremen Fällen und als Ultima Ratio ein bilaterales Abkommen ohne finanzielle Konsequenzen aussetzen oder aufheben zu können, sieht der Entscheid zudem vor, dass in allen Staatsverträgen, in Aufträgen und auftragsähnlichen Verträgen des Bundes eine doppelte Konditionalitätsklausel eingefügt wird. Diese verpflichtet zunächst die beiden Abkommensparteien zum Respekt der demokratischen Prinzipien und der Menschenrechte (Clause générale) und ermöglicht sodann im Falle einer Nicht-Einhaltung dieser Prinzipien die entsprechenden Massnahmen zu ergreifen (Clause de non-exécution).Die Einfügung der Konditionalitätsklauseln hat beim Abschluss verschiedener Abkommen zu Problemen geführt und in einigen Fällen musste von der strikten Anwendung abgewichen, der Text angepasst bzw. sogar eine oder beide Klauseln weggelassen werden. Im Falle des Mischfinanzierungsrahmenabkommens mit China wurde auf die Einfügung der Klauseln ganz verzichtet.Diese fallweise Anwendung droht der angestrebten Kohärenz unserer Aussenpolitik zu widersprechen und schwächt letztlich die politische Konditionalität. Aus diesen Gründen wurde bereits im Februar 2001 eine interdepartementale Arbeitsgruppe (unter Einbezug aller betroffenen Ämter) eingesetzt, mit der Aufgabe, die Anwendung der Klausel in bilateralen Abkommen und den verschiedenen Departementen zu prüfen und allenfalls zu vereinheitlichen. Im Zusammenhang mit dem Entscheid über das Rahmenabkommen über die Weiterführung der Mischfinanzierungen mit China hat der Bundesrat sodann das EDA und EVD beauftragt, im Rahmen dieser bereits existierenden Arbeitsgruppe, die Konditionalitätsklauseln zu überprüfen und ihm vor Ende 2002 einen Antrag auf eine allfällige Anpassung vorzulegen.2./3. Bei dem erwähnten Abkommen handelt es sich um das Rahmenabkommen über die Weiterführung der Mischfinanzierungen mit China. Es ist Teil der wirtschaftlichen Zusammenarbeit der Schweiz mit China und soll die Weiterführung der Mischfinanzierungen für die Realisierung von Infrastrukturprojekten im Umweltbereich ermöglichen. Der Bundesrat hat den Abschluss dieses Abkommens am 29. Mai 2002 zugestimmt; es wurde am 10. Juni 2002 in Peking unterzeichnet.In den Verhandlungen wurde versucht, die beiden Konditionalitätsklauseln in das Abkommen einzubringen. Dabei wurde vom Staatssekretariat für Wirtschaft nicht nur der übliche Kontakt über das Finanzministerium benutzt, sondern - nachdem das Abkommen mehrere Monate blockiert war - hat auch die Politische Abteilung II des EDA über das chinesische Aussenministerium interveniert. Die chinesischen Behörden haben jedoch die Einfügung der Konditionalitätsklausel kategorisch abgelehnt. Sie stellten sich dabei im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass eine solche Klausel in einem technischen Abkommen nichts zu suchen habe und dass sich in keinem solchen Abkommen mit anderen Geberländern (inklusive der Europäischen Kommission und der EU-Mitglieder) eine solche Klausel finden würde.Der Bundesrat stand daher vor der Wahl, entweder das Mischfinanzierungsabkommen mit China aufzugeben oder auf die explizite Erwähnung der Konditionalitätsklauseln zu verzichten. Er hat sich dabei für die zweite Alternative entschieden. Dies aus folgenden Überlegungen: Die Schweiz führt über das EDA bereits seit 1991 einen Menschenrechtsdialog mit China. In diesem Rahmen wird mit den chinesischen Behörden regelmässig und offen über Menschenrechtsfragen diskutiert und Menschenrechtsverletzungen werden angesprochen. Dabei handelt es sich, im Gegensatz zur Androhung eines Unterbruchs der Zusammenarbeit im Abkommen (wie das mit der Konditionalitätsklausel bezweckt wird), um einen positiven Ansatz, bei dem versucht wird, einen dauerhaften Dialog über die Einhaltung der Menschenrechte zu führen, auf Missstände hinzuweisen und allenfalls Unterstützung bei deren Behebung anzubieten.Festzuhalten ist auch, dass es sich um ein Abkommen handelt, das nur den Rahmen für die weitere Zusammenarbeit festlegt. In diesem Rahmen ist es sodann den Parteien überlassen, fallweise über die Durchführung von Projekten zu entscheiden. Es enthält zudem auch eine Kündigungsklausel. Die Zusammenarbeit kann somit - sofern der Bundesrat zu diesem Schluss kommt - jederzeit unterbrochen und das Abkommen gekündigt werden. Schliesslich hat auch eine Rolle gespielt, dass sich - wie Abklärungen bestätigten - auch in entsprechenden Abkommen der EU und anderer konsultierter Länder mit China keine solche Konditionalitätsklauseln finden.4. Die Bereitschaft zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger bildet bereits Bestandteil der im Rahmen des Bundesratsentscheids vom 20. September 1999 genannten Konditionalitätskriterien; sie wird somit bei der Beurteilung der politischen Konditionalität mitberücksichtigt. Zudem hat der Bundesrat mit Entscheid vom 5. Juni 2001 einen Mechanismus geschaffen, mit welchem er sicherstellt, dass die Rückübernahmeproblematik im Rahmen des Abschlusses von bilateralen Abkommen angemessen berücksichtigt wird.Aufgrund einer Liste des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF), welche diejenigen Länder enthält, mit welchen ein Rückübernahmeabkommen wünschbar wäre, werden regelmässig in der gesamten Bundesverwaltung die wichtigen Abkommen erhoben, welche in den kommenden Monaten mit diesen Staaten abgeschlossen werden sollen. Auf diese Weise können die Anliegen des BFF rechtzeitig in die Vorbereitungen der Abkommen eingebracht und allenfalls - wo als notwendig erachtet - kann auch die Einfügung einer Rückübernahmeklausel vorgesehen werden.Als Alternative zu Rückübernahmeklausel oder Rückübernahmeabkommen sieht dieser Entscheid auch die Übergabe eines Aide-mémoires, den Abschluss eines Protokolls, einen Notenaustausch oder allgemein die Führung eines Migrationsdialoges vor. Das geeignete Vorgehen bzw. Instrument wird jeweils von Fall zu Fall bestimmt - eine Flexibilität, welche der Bundesrat weiterhin für sinnvoll erachtet. Aus diesen Gründen erübrigt sich eine Ausweitung der Konditionalität mit einer Klausel für die Rückübernahme von abgewiesenen Asylbewerbern.5. Die EG-Kommission hat im Mai 2001 eine neue Strategie zur Förderung der Menschenrechte und der Demokratie vorgelegt, die sich vor allem auf die Rolle der Auslandshilfe konzentriert. Sie setzt dabei mehr auf Dialog und partnerschaftliche Zusammenarbeit als auf Sanktionen, um einen nachhaltigen Wandel hin zu Demokratie und Rechtsstaat herbeizuführen. Seit 1992 hat die EG in alle bilateralen Abkommen mit Drittländern eine Klausel aufgenommen, wonach die Achtung der Menschenrechte und der Demokratie wesentliche Bestandteile in den Beziehungen zur EU darstellen. Die neuen Abkommen enthalten zudem eine Klausel, wonach die Verletzung dieser "wesentlichen Bestandteile" Massnahmen wie die Aussetzung der Kontakte auf politischer Ebene sowie - im Extremfall - die teilweise oder vollständige Sistierung der Kooperationsprogramme nach sich ziehen können.Dieses Konzept wurde in dem im Juni 2000 mit den ehemaligen europäischen Kolonien in Afrika, in der Karibik und im Pazifik (AKP-Staaten) unterzeichneten Partnerschaftsabkommen von Cotonou weiterentwickelt. Der Ansatz soll nun auch auf weitere Regionen ausgedehnt werden, um eine kohärentes Vorgehen sicherzustellen. Am Sondergipfel von Tampere im Oktober 1999 hat der Europäische Rat die EG im Übrigen aufgefordert, in die Kooperations- und Assoziationsabkommen mit Drittstaaten jeweils auch eine Rückübernahmeklausel aufzunehmen, worin sich die Staaten verpflichten, ihre eigenen Staatsangehörigen zurückzunehmen und damit die Rückführung von Personen, die sich illegal in EU-Ländern aufhalten, zu erleichtern.Die Umsetzung dieser Entscheidung hat sich bisher jedoch - gerade auch in den bilateralen Abkommen mit den oben erwähnten Staaten - offenbar als eher schwierig erwiesen. Entsprechende Klauseln wurden z. B. in die Assoziationsabkommen mit Algerien und Marokko aufgenommen; konnten jedoch demgegenüber im Fall von Pakistan nicht eingefügt werden. 6. Die Überprüfung der Konditionalität beim Ausbau der Aussenbeziehungen und die Möglichkeit zum Abbruch der Beziehungen und insbesondere der Zusammenarbeit im Falle von groben Verstössen sind notwendig bzw. unerlässlich. Die Einfügung der Konditionalitätsklausel in Rahmenabkommen ist dabei zweifellos bewusstseinsbildend und allenfalls auch leistungsfördernd.Dabei ist aber davon auszugehen, dass der Androhung von Sanktionen - gerade auch angesichts der doch vergleichsweise bescheidenen Wirkung im Falle der Schweiz - weniger Bedeutung zukommt als positiven Massnahmen, mithin der gezielten Förderung des Dialoges, der Umsetzung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Es gilt somit auch für die Schweiz, dass bei der Förderung von Demokratie und Menschenrechten vor allem auch auf Partnerschaft und Unterstützung zu setzen ist und erst in zweiter Linie auf die Androhung von bzw. die Durchsetzung von Sanktionen.Wie bereits erwähnt, überprüft der Bundesrat gegenwärtig die Konditionalitätsklausel, und er ist bereit, wie er mit der Annahme des Postulates Leuthard 02.3591 vom 3. Oktober 2002 gezeigt hat, auch das Parlament über die Anwendung der Konditionalität bzw. der Konditionalitätsklausel zu informieren. Antwort des Bundesrates.5Eingereichter TextIch frage den Bundesrat:1. Ist es sein Wille, generell bei Staatsverträgen bzw. Abkommen Fragen der politischen Konditionalität zu diskutieren und einzubauen? Wenn ja, um welche Konditionalitäten geht es dabei?2. Hat das Seco beim Rahmenabkommen mit der Volksrepublik China versucht, Konditionalitäten auszuhandeln?3. Wenn ja, weshalb hat man sie nicht durchsetzen können? Wenn nein, weshalb hat man darauf verzichtet?4. Was hält er von einer Ausweitung der Konditionalität mit einer Klausel zur Rückübernahme von abgewiesenen Asylbewerbern?5. Wie ist die Praxis der EU betreffend politischer Konditionalität?6. Gibt es Alternativen zur Konditionalität?1Titel des GeschäftesRückführungs- und andere VertragsklauselnRückführungs- und andere Vertragsklauseln