Rechtliche Schritte gegen die einseitigen Anordnungen Deutschlands

200333922024-04-10T12:09:34Z48;Flughafen;Deutschland;Vertrag mit der EU;Luftrecht;Anwendung des Gemeinschaftsrechts;Internationaler Gerichtshof;internationale Verhandlungen;internationales Übereinkommen;internationale Gerichtsbarkeit;internationale Schiedsgerichtsbarkeit;LuftverkehrIp.8InterpellationauthorNR1NationalratN2003-06-20T00:00:00Z464619L04K18040104Luftverkehr1L04K18020403Luftrecht1L04K18040101Flughafen1L04K03010105Deutschland1L05K0401030101internationale Schiedsgerichtsbarkeit1L05K1002020102internationale Verhandlungen2L04K05050106internationale Gerichtsbarkeit2L03K100202internationales Übereinkommen2L04K15040203Internationaler Gerichtshof2L04K09010102Anwendung des Gemeinschaftsrechts2L04K09020101Vertrag mit der EU22DiskussionNR1NationalratN2004-03-19T00:00:00ZDiskussion verschoben295AdmNR1NationalratN2005-06-17T00:00:00ZAbgeschrieben, weil nicht innert zwei Jahren abschliessend im Rat behandelt322003-12-19T00:00:00Z0UVEK9Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikationtrue2003-06-20T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt2005-06-17T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN1author2310m146Maurer UeliMaurer Uelispeaker03.3392229Erledigt006BegründungAm 20. September 2001 wurde der "Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Durchführung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebes des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland" (Staatsvertrag) paraphiert und von Vertretern beider Staaten am 18. Oktober 2001 unterzeichnet.Am 8. März 2002 hat der Bundesrat die Botschaft zum Staatsvertrag verabschiedet und der Bundesversammlung mit Antrag auf Zustimmung zugeleitet. Der Nationalrat ist nicht auf die Vorlage eingetreten, der Ständerat hat den Vertrag im Sinne der vorberatenden Kommission am 18. März 2003 abgelehnt. Damit ist die Ratifizierung gescheitert.Die vorläufig angewendeten Bestimmungen des Staatsvertrages haben die deutschen Behörden in die 213. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung aufgenommen und als Reaktion auf die Nichtratifizierung die Flugsperren noch verschärft.Es stellt sich die Frage, ob der Bundesrat nach der Ablehnung des Staatsvertrages alle Möglichkeiten ausgeschöpft hat, um gegen die deutschen Flugsperren vorzugehen. Die bisherigen Äusserungen und Pressemitteilungen lassen daran zweifeln. Statt die Möglichkeiten der internationalen Streitentscheidungs- bzw. Streitbeilegungsmechanismen darzulegen und zu nutzen, hat der Bundesrat bzw. das UVEK (z. B. die Pressemitteilung vom 3. Juni 2003) bisher:- vor allem allgemeine "moralische" Argumente vorgebracht ("Flughafen und Zürich sind selbst Schuld, wenn ....", "Deutschland hat immer gesagt, dass ....");- sich defensiv überlegt, wie die Flugsperren umgesetzt werden können ("SIL-Gespräche müssen weitergeführt werden", "Südanflüge müssen eingeführt werden"), sich also im innerschweizerischen "Lärmverteilungsstreit" positioniert, statt die schweizerischen Interessen offensiv nach aussen zu wahren;- den Staatsvertrag als ideale Lösung präsentiert, die das Parlament "leider" abgelehnt habe.Weiter ist aufgrund von Mitteilungen des UVEK nicht auszuschliessen, dass die vom Bundesrat vorbereitete Eingabe an die EU-Kommission nur die Verschärfung der Flugsperren thematisiert, die nach Ablehnung des Staatsvertrages erlassen wurden, und nicht die deutsche Verordnung; die in Voranwendung des abgelehnten Staatsvertrages erlassen wurde.Überdies hat der Bundesrat ohne Begründung die Anrufung des Icao-Rates bereits ausgeschlossen. Das ist ausgerechnet der Schritt, bei dem sich der Bundesrat auf die jahrzehntelange Staatenpraxis berufen kann! Somit ist zu befürchten, dass der Bundesrat die nach Ablehnung des Staatsvertrages offenen rechtlichen Fragen gar nicht auf allen Ebenen und mit allen Mitteln zu einer Klärung bringt und dass er die Chancen in internationalen Streitbeilegungsmechanismen verschlechtert.Der Bundesrat hat bisher gegenüber Deutschland mit seinem zögerlichen Verhalten signalisiert, dass Flugsperren im grenznahen Raum durch die Schweiz sofort umgesetzt werden. Die Planungssicherheit, auch für den Flughafen Zürich, wird dadurch schwerwiegend beeinträchtigt. Sodann gefährdet eine Anpassung an deutsche Flugsperren die Flughafen AG finanziell (Entschädigungszahlungen in Milliardenhöhe usw.) und betrieblich. Mit diesem Verhalten gibt der Bundesrat auch ein falsches Signal gegenüber anderen Nachbarstaaten. Die Schweiz hat bekanntlich nur grenznahe Flughäfen und ist auf die Einhaltung und Durchsetzung der internationalen Vertragswerke (Chicago-Abkommen, Transitvereinbarung, Verträge mit der EU) angewiesen. Nur wenn vorher alle rechtlichen Schritte eingeleitet worden sind, wird Deutschland auch wieder verhandlungsbereit sein. Wegweisend für neue Verhandlungen können nur die bereits geschlossenen internationalen Verträge, EG-VO 2408/92, die in Deutschland bis September 2003 umzusetzende EU-Richtlinie 2002/30 vom 26. März 2002 sowie der Vertrag zum Flughafen Salzburg sein. (Wegen dieser neuen Richtlinie wird sich Deutschland vermutlich beeilen, alle Restriktionen vor dem Datum der Umsetzung in Kraft zu setzen bzw. eine möglichst ungünstige Regelung mit der Schweiz vor September 2003 zu treffen.)14Antwort BR / BüroEinleitungAls Deutschland am 22. Mai 2000 die Verwaltungsvereinbarung von 1984 auf Ende Mai 2001 kündigte, teilte es auf diesen Zeitpunkt den Erlass einer einseitigen Verordnung mit. Diese sah eine Beschränkung der Anflüge von Norden auf 80 000 vor. Von Montag bis Freitag wären zwischen 21.00 Uhr und 07.00 Uhr sowie an Wochenenden generell keine Anflüge mehr zulässig gewesen. Diese Regelung wäre in zwei Stufen innert 12 Monaten in Kraft getreten. In der Folge einigten sich die Schweiz und Deutschland auf einen Staatsvertrag (Staatsvertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Durchführung der Flugverkehrskontrolle durch die Schweizerische Eidgenossenschaft über deutschem Hoheitsgebiet und über Auswirkungen des Betriebes des Flughafens Zürich auf das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland). Diesem zufolge waren 100 000 Anflüge über süddeutsches Gebiet möglich, und ein Nachtflugverbot hätte zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr bzw. an Wochenenden zwischen 20.00 Uhr und 09.00 Uhr gegolten. Dabei wurde eine Übergangsfrist von 41 Monaten eingeräumt. Nachdem am 18. März 2003 der Staatsvertrag mit Deutschland in der parlamentarischen Behandlung gescheitert war, hat die Bundesrepublik Deutschland umgehend strenge einseitige Regelungen erlassen. Sie dehnte die Nachtflugsperre auf abends 21.00 Uhr bis morgens 07.00 Uhr aus. Zusätzlich wurden die während der Nachtflug- und Wochenendregelung geltenden Mindestflughöhen über süddeutschem Gebiet heraufgesetzt, und die Ausnahmeklausel wurde per 10. Juli 2003 verschärft. Während die Ausdehnung der Nachtflug- und Wochenendregelung sowie die neuen Flughöhen über Süddeutschland im täglichen Flugbetrieb - wenn auch unter Schwierigkeiten - noch aufgefangen werden konnten, war die Verschärfung der Ausnahmeklausel für den Flughafen und die Swiss existenzbedrohend. Ab 10. Juli 2003 wäre es zu Flugausfällen in erheblichem Umfang gekommen.Der Bundesrat war der Auffassung, dass diese deutschen Massnahmen den Verkehr von und nach Zürich in unverhältnismässiger Weise beeinträchtigen und dass sie folglich das Luftverkehrsabkommen Schweiz/EG verletzen. Deshalb hat er am 10. Juni 2003 bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde gegen die deutsche Verordnung eingereicht, welche die An- und Abflüge durch den deutschen Luftraum regelt. Um schwere und nicht wieder gutzumachende Nachteile der deutschen Verordnung zu vermeiden, hat die Schweiz bei der Europäischen Kommission auch die Anordnung von einstweiligen Massnahmen verlangt.Am 26. Juni protokollierten der deutsche Verkehrsminister Stolpe und Bundesrat Leuenberger eine Erklärung, wonach Deutschland die Verschärfung der Ausnahmeklausel aussetzte, die Schweiz die bereits laufende Einführung von Anflugverfahren von Süden nach einem klaren Zeitplan ab 30. Oktober 2003 ermöglicht und die weiteren Schritte zur Verbesserung der Anflugmöglichkeiten etappenweise vornimmt (z. B. die Einrichtung des Instrumentenlandesystems ILS).Die Erklärung behält den Ausgang der Rechtsverfahren bei der EU und in Mannheim ausdrücklich vor. Damit ist sichergestellt, dass die deutsche Durchführungsverordnung und ihre Auswirkungen auf Unique, Swiss und die Bevölkerung, unabhängig vom Inhalt der Erklärung, einer umfassenden rechtlichen Beurteilung durch die erwähnten Instanzen unterzogen werden.1. Bereits mit Beschluss vom 25. März 2003 hatte der Bundesrat eine Anfechtung einseitiger deutscher Massnahmen vor dem Rat der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation Icao als nicht opportun beurteilt; dies in Anbetracht des Umstandes, dass es sich bei der Icao um ein politisches Organ handelt, von welchem keine rasche Entscheidung zu erwarten wäre. Im Gegenteil ist damit zu rechnen, dass die Icao die Angelegenheit einer verhandlungsweisen Lösung der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland überlassen würde. Auch die beiden einzigen Fälle, in denen Streitigkeiten über Transitrechte der Icao vorgelegt worden waren, nämlich die Fälle Indien gegen Pakistan sowie England gegen Spanien (Gibraltar-Konflikt), führten nicht zu Urteilen des Rates der Icao. Hinsichtlich der Rechtslage bestehen grosse Fragezeichen.Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hat in seinem Entscheid vom 26. Januar 2003 die im Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (SR 0.748.0) bzw. in der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (SR 0.748.111.2) verbrieften Transitrechte als nicht tangiert betrachtet. Die bisher bekannten Rechtsmeinungen zum Thema gehen auseinander. International anerkannte Experten bezweifeln aber, dass sich aus dem internationalen Luftrecht eine Lösung für die vorliegende Situation ergibt. Solange noch andere Rechtsverfahren hängig sind, wäre die Anrufung der Icao schon deshalb nicht ratsam, weil die angerufenen Instanzen die angehobenen Verfahren unter Umständen sistieren könnten, bis ein Entscheid der Icao vorliegt. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen für die Dauer des Verfahrens ist im Streitbeilegungsverfahren der Icao nicht vorgesehen.Ob allenfalls nach einem für die Schweiz ungünstigen Ausgang der hängigen Verfahren das Streitbeilegungsverfahren der Icao von Nutzen sein könnte, kann heute noch nicht entschieden werden.2. In seiner Beschwerde vom 10. Juni 2003 hat der Bundesrat sämtliche deutschen Anordnungen, welche An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich durch deutschen Luftraum untersagen oder behindern, angefochten. Die Schweiz hatte sich dabei auf die EG-Verordnung 2408/92 gestützt und geltend gemacht, die ihr aus dem Luftverkehrsabkommen zustehenden Rechte würden eingeschränkt. Am 5. Dezember 2003 hat die Europäische Kommission ihren Entscheid der Schweiz mitgeteilt. Demnach darf die deutsche Verordnung weiterhin angewendet werden. Der Bundesrat hat beschlossen, gegen die Entscheidung der Europäischen Kommission den Europäischen Gerichtshof anzurufen. Dabei wird der Bundesrat voraussichtlich wiederum alle Stufen der deutschen Massnahmen anfechten.3. Nach Einreichung einer Beschwerde bei der EG-Kommission hat sich eine zusätzliche "Anzeige" des Umstandes der Marktzugangsbeschränkung bei der Europäischen Kommission mit dem Ziel, diese zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zu bewegen, erübrigt. Es war auszuschliessen, dass die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren anheben würde, da die Verordnung 2408/92 über den Zugang zu den Strecken der Gemeinschaft ein spezielles Verfahren vorsieht, das die Schweiz beschritten hat.4. Der Bundesrat hat auch ein Vorgehen beim Gemischten Ausschuss geprüft. Der Gemischte Ausschuss besteht aus Vertretern der Vertragsparteien und beschliesst einstimmig. Die EG wird im Gemischten Ausschuss von der Kommission vertreten, die von Vertretern der Mitgliedstaaten unterstützt wird. Der Standpunkt der Gemeinschaft wird vom Rat auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit festgelegt. Es ist nicht wahrscheinlich, dass Deutschland im Rat überstimmt würde. Eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission erschien dem Bundesrat daher als das geeignetere Mittel.5. Das Europäische Übereinkommen zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29. April 1957 (SR 0.193.231) findet nach Artikel 28 Absatz 1 keine Anwendung auf Streitigkeiten, die aufgrund einer zwischen den Parteien getroffenen Vereinbarung einem anderen Verfahren zur friedlichen Beilegung unterworfen sind. Im vorliegenden Fall gehen die Bestimmungen des Luftverkehrsabkommens Schweiz/EG und der Icao zur friedlichen Streitbeilegung vor.6. Soweit möglich und sinnvoll, unterstützt der Bund auch die Bestrebungen von Swiss und Unique bei den deutschen Gerichten. Der Bundesrat erachtet aber ein selbstständiges Vorgehen der Eidgenossenschaft bei den deutschen Gerichten nicht als vorteilhaft. Eine zweifelhafte Situation betreffend die Aktivlegitimation und die Gefahr, dass die Europäische Kommission nicht auf die Beschwerde eintreten würde, wenn die Eidgenossenschaft ihre Interessen schon in Deutschland gerichtlich verfolgen würde, liessen es als vorteilhafter erscheinen, von einer selbstständigen Klage abzusehen. Hinzu kommt, dass eine schweizerische Klage bei deutschen Gerichten auch die Verhandlungsmöglichkeiten mehr eingeschränkt hätte als die Beschwerdeführung in Brüssel. Die Aufgabenteilung, wonach die Eidgenossenschaft in Brüssel Beschwerde einreicht und die Unternehmungen in Mannheim vorgehen, beide Interventionen aber eng koordiniert werden, erschien daher - im Einvernehmen aller Beteiligten - als das geeignetste Vorgehen.7. Nachdem es gelungen ist, im Rahmen der Ministererklärung vom 26. Juni 2003 die Gefahr von Betriebsausfällen aufgrund der deutschen Massnahmen abzuwenden, konzentrieren sich die Bemühungen nun im Wesentlichen auf die Frage der Flugsicherung im süddeutschen Luftraum. Zwar ist die Schweiz weiterhin daran interessiert, eine Lockerung der deutschen Massnahmen bzw. eine Abwendung weiterer Verschärfungen der bestehenden Massnahmen zu erreichen. Eine Bereitschaft Deutschlands zu solchen Verhandlungen ist aber zurzeit nicht erkennbar. Ohne Entspannung und Wiederherstellung des Vertrauens in Süddeutschland dürfte die Bereitschaft in Deutschland zu Neuverhandlungen auch in Zukunft gering sein.Den Fall Salzburg erachtet die Bundesrepublik Deutschland seit je als nicht vergleichbar mit Zürich, weil dort die örtlichen Gegebenheiten anders sind. Salzburg ist im Gegensatz zum Interkontinentalflughafen Zürich ein Regionalflughafen, und die Benützung deutschen Luftraumes ist unvermeidbar, weil die einzige vorhandene Piste kurz vor der deutsch-österreichischen Grenze endet. Auch der 84er Vorschlag, zur Vereinbarung zurückzukehren, ist für Deutschland keine Alternative. Deutschland hat seit dem Scheitern des Vertrages wiederholt klargestellt, dass eine einvernehmliche Lösung überhaupt nur dann vorstellbar ist, wenn sie in den Hauptpunkten für Deutschland günstiger wäre als der seinerzeitige Staatsvertrag. Antwort des Bundesrates.5Eingereichter TextWir bitten um die dringliche Beantwortung folgender Fragen:1. Wann gelangt der Bundesrat vor den Icao-Rat? Falls der Icao-Rat gegen die Schweiz entscheiden würde: Würde der Bundesrat ein Schiedsgericht anrufen oder den Internationalen Gerichtshof in Den Haag (Chicago-Abkommen Art. 84/86)? Rügt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?2. Gelangt er im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 EG-VO 2408/92 direkt an die EU-Kommission wegen Verletzung der EG-VO 2408/92, da die Schweiz in diesem Sachbereich wie ein Mitgliedstaat der EU anzusehen ist, und ersucht er um das Streitbeilegungsverfahren gemäss dieser Verordnung? Rügt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?3. Veranlasst er (informell) die EU-Kommission, dass sie wegen Verletzung des Luftverkehrsabkommens Schweiz/EU und Verletzung der EG-VO 2408/92 durch Deutschland an den Europäischen Gerichtshof gelangt (Art. 226 EG-Vertrag)? Rügt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?4. Wann ruft er den Gemischten Ausschuss gemäss Artikel 21 des Luftverkehrsabkommens Schweiz/EU wegen Verletzung dieses Abkommens an? Rügt der Bundesrat in einer solchen Eingabe alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen? Welche geeigneten zeitweiligen Schutzmassnahmen im Sinne dieses Abkommens würde er treffen, falls eine gütliche Einigung im Rahmen des bilateralen Ausschusses scheitert?5. Wann gelangt er an den Internationalen Gerichtshof in Den Haag (im Sinne des Europäischen Übereinkommens zur friedlichen Beilegung von Streitigkeiten vom 29. April 1957, in dem die vertragsschliessenden Parteien sich verpflichten, alle völkerrechtlichen Streitigkeiten zwischen ihnen diesem Gerichtshof vorzulegen)? Rügt der Bundesrat in einem solchen Verfahren alle Stufen der deutschen Flugsperren einschliesslich der am 19. Oktober 2001 in Kraft getretenen?6. Unterstützt er die Flughafen AG, die Swiss sowie weitere Schweizer Beteiligte in den hängigen und künftigen Verfahren vor deutschen Gerichten, die die Anfechtung deutscher Flugsperren zum Gegenstand haben?7. Befindet er sich in Gesprächen oder Verhandlungen mit Deutschland über die Flugsperren? Wenn ja, mit welchem Inhalt?7.1 Akzeptierung aller Beschränkungen?7.2 Teilweise Akzeptierung der Beschränkungen?Falls Ziffern 7.1 und 7.2 nicht zutreffen:7.3. Wird der Vertrag zwischen Deutschland und Österreich zum Flughafen Salzburg zum Vorbild genommen?7.4 Falls Ziffer 7.3 nicht zutrifft: Hat der Bundesrat das Angebot gemacht, vorläufig zur Vereinbarung von 1984 zurückzukehren, bis eine endgültige neue Regelung getroffen ist?7.5 Hat er zeitliche Vorstellungen über die Verhandlungsführung, und falls ja, welche?1Titel des GeschäftesRechtliche Schritte gegen die einseitigen Anordnungen DeutschlandsRechtliche Schritte gegen die einseitigen Anordnungen Deutschlands