Rechtsstaatlichkeit. Aufsicht und Kontrolle bei StFG/StFV und FMedG/FMedV

200431142023-07-28T12:48:22Z2841;Abtreibung;Kontrolle;Verfassungsmässigkeit der Gesetze;Organverpflanzung;Embryo;Stammzellenforschung;Vollzug von Beschlüssen;Legalität;Verfassung;künstliche Fortpflanzung;GesetzesevaluationIp.8Interpellation2636m1128Wäfler MarkusWäfler MarkusFraktion EE102EVP/EDU FraktionauthorNR1NationalratN2004-03-17T00:00:00Z474702L05K0105051201Stammzellenforschung1L03K010304künstliche Fortpflanzung1L06K010703040101Embryo1L05K0503020901Verfassungsmässigkeit der Gesetze1L03K080703Vollzug von Beschlüssen1L04K05030102Verfassung2L04K08020502Legalität2L04K08070301Gesetzesevaluation2L05K0103020101Abtreibung2L04K08020313Kontrolle2L04K01050516Organverpflanzung23NormalNR1NationalratN2004-06-18T00:00:00ZErledigt302004-05-12T00:00:00Z0EDI4Departement des Innerntrue2004-03-17T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt2004-06-18T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN12473m449Aeschbacher RuediAeschbacher Ruedicosign2449m396Waber ChristianWabercosign2537m515Studer HeinerStuder Heinercosign2636m1128Wäfler MarkusWäfler MarkusFraktion EE102EVP/EDU Fraktionauthor04.3114229Erledigt006BegründungAm 19. Dezember 2003 hat das Parlament das neue Bundesgesetz über die Forschung an embryonalen Stammzellen verabschiedet. Darin wird in Artikel 2 unter Buchstabe b folgender Begriff definiert: "überzähliger Embryo: im Rahmen der In-vitro-Fertilisation erzeugter Embryo, der nicht zur Herbeiführung einer Schwangerschaft verwendet werden kann und deshalb keine Überlebenschance hat, ...." Das ganze StFG ist anschliessend auf die Verwendung von diesen so genannt "überzähligen Embryos ohne Überlebenschance" aufgebaut, weil nur solche Embryos gemäss StFG zur Gewinnung von embryonalen Stammzellen verwendet werden dürfen. Das StFG verbietet explizit in Artikel 3 die Erzeugung von Embryos zu Forschungszwecken.Die Erzeugung und Verwendung von so genannt überzähligen Embryos aus der In-vitro-Fertilisation ist gemäss geltendem Artikel 119 Absatz 2 Buchstabe c der Bundesverfassung verboten. Anlässlich der Abstimmungen über den Gegenvorschlag von Bundesrat und Parlament zur "'Beobachter'-Initiative gegen Missbräuche der Fortpflanzungs- und Gentechnologie beim Menschen" vom 17. Mai 1992 und der "Volksinitiative für menschenwürdige Fortpflanzung" vom 12. März 2000 beschwor der Bundesrat die strengen Kontrollen der neuen Verfassungs- und Gesetzesartikel gegen den Missbrauch, obwohl schon damals klar war, dass bei der heutigen Methode der In-vitro-Fertilisation überzählige Embryonen produziert werden.Das geltende Bundesgesetz über die medizinisch unterstützte Fortpflanzung (Fortpflanzungsmedizingesetz; FMedG) regelt in den Artikeln 3 Absatz 1, 5 Absätze 1 und 3, 17 Absätze 1, 2 und 3 die Anwendung von medizinisch unterstützter Fortpflanzung und verbietet die Erzeugung und Verwendung von so genannt überzähligen Embryos ohne Überlebenschance sowie die Entnahme von Zellen aus In-vitro-Embryos.Im Bundesgerichtsentscheid Nr. 119 Ia 460 der 1. öffentlich-rechtlichen Abteilung vom 22. Dezember 1993 in Sachen staatsrechtliche Beschwerde gegen das Gesetz des Kantons Basel-Stadt betreffend die Reproduktionsmedizin beim Menschen vom 18. Oktober 1990 stellt das Bundesgericht in Erwägung 12, Seite 503 fest, dass einem Embryo in vitro Menschenwürde zukommt und diese bei der beobachtenden, nicht verbrauchenden, nicht zerstörenden Forschung beachtet werde. Ergo verletzt die Embryo-verbrauchende bzw. -zerstörende Forschung zur Gewinnung von embryonalen Stammzellen gemäss StFG auch die dem In-vitro-Embryo vom Bundesgericht zuerkannte Menschenwürde.Das FMedG wie auch das neue StFG beinhalten diverse Bestimmungen betreffend die Aufsicht und die Kontrolle. Die konkrete Durchführung dieser Aufsicht im Bereich der medizinischen Forschung ist in der Praxis jedoch problematisch. In Artikel 11 FMedG wird die Berichterstattung im Sinne einer Bringschuld der Bewilligungsinhaber festgelegt. In Artikel 24 FMedG und Artikel 25 wird die Dokumentationspflicht für die Entgegennahme und die Verwendung von Samenzellen definiert und die Meldepflicht an das Eidgenössische Amt für das Zivilstandswesen festgelegt. In den Artikeln 29, 30 und 34 FMedG werden Strafbestimmungen betreffend missbräuchliche Gewinnung und Entwicklung sowie Verwendung von Embryonen definiert. In Artikel 42 FMedG wird die Aufbewahrung von bisherigen und neuen Embryos bis 2005 geregelt, während die Erzeugung überzähliger Embryos in Artikel 17 FMedG verboten wird.In der Wintersession 2003 hat der Nationalrat als Erstrat ebenfalls das neue Transplantationsgesetz beraten. Darin sind u. a. auch die Verwendung von Zellen, Geweben und Organen von Embryos und Föten unter definierten Bedingungen zugelassen. Im Blick auf die heute geltende gesetzliche Regelung des Schwangerschaftsabbruches gemäss neuer Fristenregelung, welche Abtreibungen auf der Basis eines einzigen Gutachtens des behandelnden Arztes - ohne Mitentscheidungsrecht des Vaters - bis kurz vor der Geburt zulässt, ist mit amerikanischen Zuständen zu rechnen, wenn das Transplantationsgesetz in der vorliegenden Form in Kraft tritt. In der Schweiz existiert de facto kaum eine wirksame Kontrolle und Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen beim Schwangerschaftsabbruch.Berücksichtigt man diese fragwürdigen Zustände bei Aufsicht und Kontrolle im Bereich des Schwangerschaftsabbruches, wird offensichtlich, dass die entstehende Nachfrage nach fötalen Geweben und Organen für Transplantationszwecke (z. B. Knochenmark) Druck auf schwangere Frauen zu Spätabtreibungen erzeugen wird.14Antwort BR / Büro1. Artikel 119 Absatz 2 Buchstabe c der Bundesverfassung bestimmt, dass ausserhalb des Körpers der Frau nur so viele menschliche Eizellen zu Embryonen entwickelt werden dürfen, als ihr sofort eingepflanzt werden können. Mit dieser Bestimmung wird die fortpflanzungsmedizinische Behandlung der In-vitro-Fertilisation lediglich unter dem Gebot erlaubt, keine überzähligen Embryonen entstehen zu lassen. Das Fortpflanzungsmedizingesetz (FMedG) vom 18. Dezember 1998 führt dieses Gebot näher aus (siehe Antwort zu Frage 2). Auch unter den strengen Bedingungen des FMedG lassen sich überzählige Embryonen faktisch nie ganz vermeiden. Darauf wurde in der Botschaft zum FMedG denn auch klar hingewiesen. Danach fallen überzählige Embryonen ausnahmsweise dann an, wenn ein Embryo in vitro sich nicht normal entwickelt oder wenn die Frau in den Tagen zwischen der Entwicklung der imprägnierten Eizelle zum Embryo und dem Embryotransfer erkrankt, verunfallt, stirbt oder ihre Meinung ändert (BBl 1996 III 227).Demgegenüber folgt aus Artikel 119 Absatz 2 Buchstabe c der Bundesverfassung kein Verbot der Forschung an überzähligen Embryonen (siehe dazu auch Botschaft zum Embryonenforschungsgesetz vom 20. November 2002, BBl 2003 1190ff.). Diese Frage ist vom Gesetzgeber zu entscheiden, was er mit Erlass des Stammzellenforschungsgesetzes vom 19. Dezember 2003 denn auch getan hat. Die Verfassungsmässigkeit des Stammzellenforschungsgesetzes ist somit gegeben.2. Das FMedG regelt, unter welchen Voraussetzungen die Verfahren der medizinisch unterstützten Fortpflanzung, namentlich die In-vitro-Fertilisation, beim Menschen angewendet werden dürfen (Art. 3ff.). So legt Artikel 3 FMedG fest, dass das Kindeswohl bei der Anwendung von Fortpflanzungsverfahren zu gewährleisten ist. Artikel 5 Absatz 3 FMedG verbietet die Präimplantationsdiagnostik. Auch erlaubt Artikel 17 Absatz 1 FMedG die Entwicklung von höchstens drei Embryonen in vitro pro Zyklus. Nach Artikel 17 Absatz 3 FMedG ist das routinemässige Konservieren von Embryonen im Rahmen der medizinisch unterstützten Fortpflanzung verboten. Hingegen bleibt das Konservieren von Embryonen ausnahmsweise im Sinne einer Nothilfemassnahme und unter Verantwortung der behandelnden Ärztin oder des behandelnden Arztes erlaubt, wenn der Embryotransfer wegen Krankheit oder Unfall der Frau nur vorübergehend nicht vorgenommen werden kann (s. AB 1998 N 1419, Votum Dormann).Mit der Feststellung der Überzähligkeit eines Embryos endet das entsprechende Fortpflanzungsverfahren. Das Stammzellenforschungsgesetz (StFG) sieht nun vor, dass überzählige Embryonen unter restriktiven Bedingungen in ein neues Verfahren übergeführt, d. h. der Forschung zugeführt werden dürfen. In diesem Rahmen kann das Bundesamt für Gesundheit auch eine Bewilligung zur Aufbewahrung bzw. Konservierung von überzähligen Embryonen erteilen, sofern eine solche zur Stammzellengewinnung unbedingt erforderlich ist und die fachlichen und betrieblichen Voraussetzungen gegeben sind (Art. 10 StFG).Das FMedG und das StFG weisen einen unterschiedlichen Regelungsgegenstand auf: Ersteres regelt die Voraussetzungen der In-vitro-Fertilisation als Verfahren der medizinisch unterstützten Fortpflanzung, lässt aber die Frage offen, ob überzählige Embryonen für die Forschung verwendet werden dürfen. Letzteres schliesst genau diese Lücke. Ein rechtsstaatlich bedenklicher Widerspruch zwischen den beiden Gesetzen besteht nicht.3. Im Zusammenhang mit einer staatsrechtlichen Beschwerde gegen das Basler Gesetz betreffend die Reproduktionsmedizin beim Menschen stellte das Bundesgericht 1993 fest, dass auch der Embryo in vitro an der Menschenwürde teilhat (BGE 119 Ia 503), allerdings ohne dies näher auszuführen. Es schützte ein Verbot der Forschung an lebenden Embryonen, Föten oder Teilen davon, ohne zur Frage der forschungsmässigen Verwendung überzähliger Embryonen Stellung nehmen zu müssen, die man nach bisherigem Recht, d. h. bis zum Inkrafttreten des StFG, absterben lassen muss.Welche konkreten Schutzpflichten aus der Menschenwürde im Umgang mit dem Embryo in vitro folgen, ist bisher nur teilweise bestimmt. Klar ist, dass der Embryo nicht wie eine reine Sache behandelt werden darf. Dagegen ist mit der Anerkennung eines grundsätzlichen Schutzanspruches des Embryos die Frage noch nicht beantwortet, ob und, falls ja, unter welchen Voraussetzungen Forschung an überzähligen Embryonen erlaubt werden soll. Das StFG lässt die Gewinnung embryonaler Stammzellen aus überzähligen Embryonen unter bestimmten Voraussetzungen zu. Der Respekt dem überzähligen Embryo gegenüber äussert sich darin, dass es die Verwendung überzähliger Embryonen zur Stammzellengewinnung unter strenge Bedingungen stellt.4. Artikel 11 Absatz 3 FMedG verlangt eine jährliche Berichterstattung namentlich über die Zahl und Art der fortpflanzungsmedizinischen Behandlungen, die Art der Indikationen, die Zahl der Schwangerschaften und deren Ausgang sowie über die Anzahl der überzähligen Embryonen. Über das Funktionieren dieser Berichterstattung, insbesondere die Vollständigkeit der Angaben, kann zum jetzigen Zeitpunkt noch keine umfassende Aussage gemacht werden, da sich das dafür benötigte Erhebungsdispositiv noch in Entwicklung befindet. Überdies liegt die diesbezügliche Aufsichtspflicht und Sanktionskompetenz bei den Gesundheitsbehörden der Kantone. Angesichts des erwähnten Entwicklungsstands liegt für das Jahr 2002 kein Bericht vor.Daten zur Anzahl überzähliger Embryonen sind vom Bundesamt für Gesundheit im Rahmen einer Medienmitteilung am 14. April 2003 bekannt gegeben worden; danach fielen 2001 und 2002 je rund 200 überzählige Embryonen an. Für 2003 muss die Meldung (Tätigkeitsbericht) gemäss Artikel 14 Absatz 1 der Fortpflanzungsmedizinverordnung vom 1. Dezember 2000 erfolgen, spätestens zum 1. Mai 2004 an die Aufsichtsbehörden bzw. zum. 1. Juli an das Bundesamt für Statistik. Im Anschluss daran wird dieses Amt eine Veröffentlichung vornehmen.5. Artikel 42 Absatz 2 FMedG bezieht sich auf die Embryonen, die noch vor dessen Inkrafttreten am 1. Januar 2001 entstanden sind. Diese Bestimmung sieht in der durch das StFG geänderten Fassung vor, dass diese so genannten "altrechtlichen" Embryonen noch bis Ende 2005 zu Fortpflanzungszwecken aufbewahrt und verwendet werden dürfen. Falls sie nicht mehr dafür verwendet werden bzw. diese Frist abläuft, müssen sie vernichtet werden, sofern das betroffene Paar nicht nach Aufklärung einwilligt, dass sie für Forschungszwecke weiter aufbewahrt werden dürfen. Diese für Forschungszwecke aufbewahrten Embryonen dürfen nach Inkrafttreten des StFG für die Stammzellengewinnung verwendet werden, wobei das Paar verlangen kann, in diesem Fall nochmals für seine Einwilligung angefragt zu werden. Die für Forschungszwecke aufbewahrten, bis dahin nicht verwendeten Embryonen müssen Ende 2008 vernichtet werden.Demgegenüber bezieht sich Artikel 17 Absatz 3 FMedG, der im Rahmen einer fortpflanzungsmedizinischen Behandlung das Konservieren von Embryonen verbietet, auf Embryonen, die nach Inkrafttreten des FMedG entstehen. Ein Widerspruch zwischen Artikel 17 Absatz 3 und Artikel 42 Absatz 2 FMedG besteht insofern nicht.6. Das gesamte Bewilligungs- und Meldewesen soll in der Praxis mit Hilfe einer Internetseite umgesetzt werden, die zeitgleich mit der Inkraftsetzung des Stammzellengesetzes aufgeschaltet werden soll. Auf dieser Internetseite können die Forschenden alle notwendigen Gesuchs- und Berichtsformulare herunterladen. Die Forschenden werden dabei systematisch durch das Internetportal geleitet. Weiter soll eine Datenbank, die integraler Bestandteil des Internetportals ist, die Kontrolle unterstützen. Wird z. B. die Frist für den Schlussbericht vergessen, so meldet dies die Datenbank der Aufsichtsstelle automatisch. Bestandteil der Datenbank ist auch ein öffentliches Register, in dem alle Stammzelllinien charakterisiert und alle Stammzellenforschungsprojekte in der Schweiz aufgelistet werden.Daneben stehen dem zuständigen Bundesamt für Gesundheit sämtliche verwaltungsrechtlichen Vollzugsinstrumente, wie etwa die Inspektion vor Ort, zur Verfügung, um die Einhaltung des Gesetzes zu gewährleisten.7. Aufgrund der internationalen Dimension der Stammzellenforschung ist es nicht sinnvoll, den Import embryonaler Stammzellen generell zu verbieten. Das StFG sieht aber in Artikel 15 strenge Bedingungen für die Einfuhr embryonaler Stammzellen vor. So bedarf es einer Bewilligung des Bundesamtes für die Gesundheit, die nur erteilt wird, wenn die embryonalen Stammzellen für ein konkretes Forschungsprojekt verwendet werden, diese aus überzähligen Embryonen gewonnen worden sind sowie das betroffene Paar seine freie Einwilligung gegeben und kein Entgelt dafür erhalten hat. Die entsprechenden Nachweise bzw. Dokumente müssen der Bewilligungsbehörde vorgelegt werden. Im Übrigen richtet sich die Durchführung eines konkreten Forschungsprojektes mit importierten embryonalen Stammzellen nach den Bestimmungen des StFG. Beispielsweise darf ein Forschungsprojekt erst begonnen werden, wenn die befürwortende Stellungnahme der zuständigen Ethikkommission vorliegt (Art. 11 StFG).8. Werden die Bestimmungen zum Schwangerschaftsabbruch (Art. 118ff. StGB) missachtet, richtet sich das Verfahren nach den kantonalen Strafprozessordnungen.Der zurzeit in der parlamentarischen Beratung stehende Entwurf eines Transplantationsgesetzes sieht verschiedene Bestimmungen vor, um sicherzustellen, dass ein Schwangerschaftsabbruch in keinerlei Zusammenhang mit der Spende embryonaler oder fötaler menschlicher Gewebe oder Zellen zu Transplantationszwecken steht. So ist es insbesondere verboten, solche Gewebe oder Zellen einer Person zu transplantieren, die von der Spenderin dafür bezeichnet worden ist (Art. 36 Abs. 2 des Bundesratsentwurfes). Auch müssen der Zeitpunkt und die Methode eines Schwangerschaftsabbruches, unabhängig von einer späteren Transplantation der Gewebe oder Zellen, gewählt werden (Art. 36 Abs. 1 des Bundesratsentwurfes). Weiter darf eine Frau erst für eine Verwendung embryonaler oder fötaler Gewebe oder Zellen zu Transplantationszwecken angefragt werden, nachdem ihr Entscheid zum Schwangerschaftsabbruch feststeht (Art. 38 Abs. 1 des Bundesratsentwurfes). Antwort des Bundesrates.5Eingereichter TextIch gestatte mir in Bezug auf Fragen der Rechtsstaatlichkeit, der Aufsicht und der Kontrolle bei StFG/StFV und FMedG/FMedV dem Bundesrat folgende Fragen zu stellen:1. Wie begründet er die Verfassungsmässigkeit des StFG, welches sich ausschliesslich auf die Verwendung von so genannt überzähligen Embryonen ohne Überlebenschance aus der In-vitro-Fertilisation für die Forschung an embryonalen Stammzellen abstützt, obwohl genau diese Erzeugung von überzähligen Embryos gemäss Bundesverfassung Artikel 119 Absatz 2 Buchstabe c verboten ist?2. Wie beurteilt der Bundesrat die Rechtsstaatlichkeit, die Gesetzmässigkeit und Legalität des neuen StFG angesichts der klaren Bestimmungen im FMedG in den Artikeln 3 Absatz 1, 5 Absätze 1 und 3, 17 Absatz 1, 2 und 3 betreffend:- Zulässigkeit der Anwendung von medizinisch unterstützten Fortpflanzungsverfahren (FMedG-Art. 3);- der maximal gestatteten Anzahl von drei erzeugten Embryos (FMedG-Art.17);- dem Entnahmeverbot von Zellen aus solchen In-vitro-Embryos (FMedG-Art. 5);- und dem Verbot der Konservierung solcher In-vitro-Embryos (FMedG-Art. 17 kontra StFG-Art. 10, StFV-Art. 12)?Ist der Bundesrat nicht auch der Meinung, dass zwischen StFG und Bundesverfassung bzw. FMedG ein rechtsstaatlich bedenklicher Widerspruch besteht?3. Wie begründet er die Ausserachtlassung der dem In-vitro-Embryo durch den erwähnten Bundesgerichtsentscheid zuerkannten Menschenwürde durch das neue StFG?4. Wie beurteilt er das bisherige Funktionieren der obligatorischen Berichterstattung durch die Bewilligungsinhaber gemäss FMedG-Artikel 11?- Wird sie in allen Kantonen korrekt und vollständig ausgeführt?- Was passierte bei säumigen Bewilligungsinhabern?- Wann und wo sind die für die Veröffentlichung bestimmten Berichte veröffentlicht worden?- Wie viele Behandlungen gemäss Buchstabe a wurden 2002 und 2003 durchgeführt?- Wie viele Schwangerschaften entstanden durch diese Behandlungen 2002 und 2003?- Wie hoch ist der Anteil an Schwangerschaften mit Komplikationen 2002 und 2003 nachträglich abgebrochen?- Wie viele dieser Schwangerschaften wurden 2002 und 2003?5. Was geschieht mit den konservierten Embryos nach dem 31. Dezember 2005 bzw. 2008? Wie bringt der Bundesrat FMedG-Artikel 42 in Übereinstimmung mit FMedG-Artikel 17 Absatz 3?6. Wie gedenkt er die Kontroll- und Meldebestimmungen gemäss StFG-Artikel 17-22 und StFV-Artikel 21-24 in der Praxis umzusetzen?7. Wie begründet er die Zulassung der Verwendung importierter embryonaler Stammzellen im StFG, bei denen eine Einhaltung der schweizerischen Gesetzesbestimmungen gemäss StFG und FMedG bzw. die Beachtung von Normen der Ethikkommission kaum möglich ist?8. Wie beurteilt er die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufsichts- und Kontrollfunktionen beim Schwangerschaftsabbruch durch die Kantone?- Werden fehlbare Kliniken, Ärzte, Gutachter zur Rechenschaft gezogen?- Wie beurteilt er den rechtlichen Schutz der Ungeborenen und ihrer Mütter im Blick auf die neue Schwangerschaftsabbruchregelung und die Tatsache, dass bei Inkraftsetzung des neuen Transplantationsgesetzes fötale Zellen, Gewebe und Organe gesuchte Transplantationsobjekte sein werden?1Titel des GeschäftesRechtsstaatlichkeit. Aufsicht und Kontrolle bei StFG/StFV und FMedG/FMedVRechtsstaatlichkeit. Aufsicht und Kontrolle bei StFG/StFV und FMedG/FMedV