Effizienzsteigerung im Lebensmittelrecht

200433132023-07-28T12:26:30Z2841;55;15;Europakompatibilität;Deklarationspflicht;Konsumenteninformation;Lebensmitteldeklaration;Handel mit Agrarerzeugnissen;Lebensmittelverarbeitung;Lebensmittelrecht;Nahrungsmittel;Angleichung der RechtsvorschriftenMo.5Motion2419m356Speck ChristianSpeckFraktion VV4Fraktion der Schweizerischen VolksparteiauthorNR1NationalratN2004-06-15T00:00:00Z474704L04K01050606Lebensmittelrecht1L05K0105060601Lebensmitteldeklaration1L07K07010603010101Deklarationspflicht1L04K09020206Europakompatibilität1L03K140203Nahrungsmittel1L04K09010103Angleichung der Rechtsvorschriften2L05K0701020304Handel mit Agrarerzeugnissen2L05K1402040106Lebensmittelverarbeitung2L06K070106030101Konsumenteninformation25AdmNR1NationalratN2005-05-20T00:00:00ZDer Vorstoss wird übernommen durch Herrn Stahl.903NormalNR1NationalratN2006-06-06T00:00:00ZAblehnung22-2004-12-22T00:00:00ZDer Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.0EDI4Departement des Innerntrue2004-06-15T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt2006-06-06T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN12351m268Schenk SimonSchenk Simoncosign2474f450Bader ElviraBader Elviracosign2479m455Chevrier MauriceChevriercosign2547m526Zuppiger BrunoZuppigercosign2512m490Lustenberger RuediLustenbergercosign2592m1133Darbellay ChristopheDarbellaycosign2605m1126Hutter MarkusHutter Markuscosign2504m480Keller RobertKeller Robertcosign2274m28Bortoluzzi ToniBortoluzzicosign2533f511Simoneschi-Cortesi ChiaraSimoneschi-Cortesicosign2595m1127Freysinger OskarFreysingercosign2515m493Mathys Hans UlrichMathyscosign2311m151Miesch ChristianMieschcosign2408m344Oehrli Fritz AbrahamOehrlicosign2470f435Meyer-Kaelin ThérèseMeyer Thérèsecosign2323m214Stamm LuziStammcosign2571m817Imfeld AdrianoImfeld Adrianocosign2310m146Maurer UeliMaurer Uelicosign2638m1142Wobmann WalterWobmanncosign2292m91Giezendanner UlrichGiezendannercosign2454m404Baader CasparBaader Casparcosign2449m396Waber ChristianWabercosign2627m1119Rime Jean-FrançoisRimecosign2616m1141Müller PhilippMüller Philippcosign2644m1233Rutschmann HansRutschmanncosign2496f472Haller Vannini UrsulaHallercosign2538m516Triponez PierreTriponezcosign2486m462Fattebert JeanFattebertcosign2607m1136Jermann WalterJermanncosign2419m356Speck ChristianSpeckFraktion VV4Fraktion der Schweizerischen Volksparteiauthor2536m514Stahl JürgStahlassuming04.3313229Erledigt006Begründung1. Artikel 21 des Lebensmittelgesetzes regelt die besondere Kennzeichnung. In diesem Zusammenhang ist dem Bundesrat der Auftrag zu erteilen, Bestimmungen über die freiwillige Kennzeichnung besonderer Eigenschaften der Lebensmittel aufgrund der schweizerischen Gesetzgebung zu erlassen. Damit wird der sogenannten "Positivdeklaration" zum Durchbruch verholfen. Bekanntlich verbietet es heute die Lebensmittelverordnung (Art. 19), "Selbstverständlichkeiten" zu deklarieren, weil sie durch die Gesetzgebung vorgeschrieben sind, und zwar auch dann, wenn die schweizerischen Produktionsvorschriften strengere Anforderungen stellen, als sie im Ausland gelten. Zwar weist das EVD darauf hin, dass bereits heute eine "Positivdeklaration" möglich sei, soweit das Täuschungsverbot nicht verletzt werde. Für einen effizienten Vollzug bedarf es dazu aber einer klaren Regelung. Ausserdem soll damit wirksam für Nahrungsmittel aus schweizerischer Produktion geworben werden können. Deshalb hat der Nationalrat am 11. Dezember 2003 einer parlamentarischen Initiative Ehrler (02.439) in der Form einer allgemeinen Anregung mit 117 gegen 51 Stimmen bereits Folge gegeben. Die Auslobung positiver Eigenschaften der Nahrungsmittel aus schweizerischer Produktion ist wirksamer als die partielle Kennzeichnung gewisser negativer Merkmale einzelner Importprodukte. Deshalb sind die Voraussetzungen zu schaffen, damit der in Artikel 18 des Landwirtschaftsgesetzes festgehaltene Auftrag zum Erlass der landwirtschaftlichen Deklarationsverordnung, welcher nicht befriedigend gelöst werden konnte, fallen gelassen werden kann.2. Transparenz und Täuschungsschutz sind unbestrittene Zielsetzungen der Bestimmungen zur Kennzeichnung der Lebensmittel. Die Deklarationsvorschriften sind in letzter Zeit stark ausgebaut worden. Sie haben die Grenzen der Praktikabilität und der Kontrollierbarkeit durch die Vollzugsbehörden erreicht. Die Erfüllung der Deklarationsvorschriften ist ein wichtiger Faktor der administrativen Belastung von gewerblichen Lebensmittelbetrieben. Die entsprechenden Kosten fallen in kleinen und mittleren Betrieben überproportional ins Gewicht und stellen damit einen Wettbewerbsnachteil gegenüber der Grosskonkurrenz dar. Deshalb und weil die Konsumenteninformation einen hohen Stand hat, ist für die nächste Zeit grundsätzlich auf zusätzliche Deklarationsvorschriften zu verzichten. Allerdings muss auch das Interesse der exportierenden Nahrungsmittelindustrie berücksichtigt werden, für welche eine Übereinstimmung der Kennzeichnungsvorschriften mit denjenigen der wichtigsten Abnehmerländer von grosser Bedeutung ist. Aus diesem Grund kann ein eigentlich gerechtfertigtes "Deklarationsmoratorium" schweizerische Exportinteressen tangieren. Umso wichtiger ist es, dass keine neuen Vorschriften der obligatorischen Kennzeichnung erlassen werden, die über das EU-Recht hinausgehen. Grundsätzlich sollen in der EU und in der Schweiz dieselben Merkmale eines Lebensmittels zwingend angegeben werden müssen.3. Eine Motion der christlichdemokratischen Fraktion (01.3068), "Sicherheit und Qualität von Nahrungsmitteln", ist am 5. Juni 2002 im Nationalrat angenommen und am 11. Dezember 2002 vom Ständerat in der Form eines Postulates beider Räte überwiesen worden. Der Vorstoss fordert im Wesentlichen, dass die Fragen von Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft von einer einzigen Verwaltungsstelle zu behandeln seien, welche auch die Verantwortung für die Kontrolle der Deklaration von Herkunft und Produktionsweise von Lebensmitteln trägt. In seiner Stellungnahme vom 30. Mai 2001 bestätigte der Bundesrat den Handlungsbedarf. Seither sind keine konkreten Angaben zum Stand dieses Geschäftes bekannt geworden. Artikel 36 des Lebensmittelgesetzes regelt die Bundesaufsicht und die Pflicht des Bundes zur Koordination des kantonalen Vollzuges. Die Bestimmung ist dahin gehend zu ergänzen, dass der Bund eine einzige Verwaltungsstelle bezeichnet, welche den Vollzug durch die Kantone koordiniert und überwacht. Die heute geteilten Zuständigkeiten auf Bundesebene erschweren eine effiziente Durchführung des Lebensmittelrechtes und einen möglichst harmonisierten Vollzug durch die Kantone. Dadurch entsteht viel Reibungsverlust bei Behörden und insbesondere bei den Lebensmittelbetrieben. Der Bundesrat wird aufgefordert, die Frage der Effizienzsteigerung im Vollzug des Lebensmittelrechtes mit Priorität zu behandeln. Dazu gehört auch, dass die heute in verschiedenen Erlassen verstreuten Deklarationsvorschriften in einem einzigen Rechtstext zusammengefasst werden, was die korrekte Anwendung durch die Lebensmittelbetriebe fördert.14Antwort BR / BüroDer Bundesrat ist sich des grossen Wettbewerbsdruckes, dem sich gewerbliche Lebensmittelbetriebe heute ausgesetzt sehen, bewusst. Er ist deshalb daran, die bestehenden lebensmittelrechtlichen Vorschriften auf ihre Erforderlichkeit hin zu prüfen und - soweit dies die gesetzlichen Vorgaben zulassen - Doppelspurigkeiten auf Verordnungsebene und bei der Umsetzung zu beseitigen. Zu diesem Zweck sind verschiedene Revisionen in die Wege geleitet und Koordinationsplattformen geschaffen worden.Zu den einzelnen Anliegen des Motionärs nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:1. Nach der Lebensmittelgesetzgebung ist es grundsätzlich zulässig, auf die bei der Herstellung eines Lebensmittels angewendeten Produktionsverfahren, die entsprechenden Gesetzesvorschriften oder die auf diese Produktionsverfahren zurückzuführenden besonderen Eigenschaften des betreffenden Lebensmittels hinzuweisen. Verboten ist nach Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b der Lebensmittelverordnung (LMV; SR 817.02) hingegen das Ausloben von Eigenschaften, die alle anderen vergleichbaren Lebensmittel auch aufweisen. Als solche gelten nach heutiger Vollzugspraxis beispielsweise Hinweise darauf, dass ein bestimmtes Produkt den bestehenden gesetzlichen Anforderungen genügt.Die Abgrenzung der Angaben, die derartige Hinweise betreffen, von denjenigen, die für die Konsumentinnen und Konsumenten tatsächlich einen Informationsgewinn bringen, erweist sich in der Praxis als schwierig. Der Wortlaut von Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b LMV lässt diesbezüglich einen erheblichen Interpretationsspielraum offen. Die darauf zurückzuführende Rechtsunsicherheit hat dazu geführt, dass der Lebensmittelhandel von Hinweisen auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen bei der Erzeugung und Herstellung von Lebensmitteln nur zögerlich Gebrauch gemacht hat. Der Bundesrat ist deshalb bereit, Artikel 19 Absatz 1 Buchstabe b LMV zu präzisieren und klarzustellen, dass Hinweise auf die Produktionsvorschriften, nach denen ein Lebensmittel hergestellt wurde, zulässig sein sollen (vgl. dazu die Stellungnahme des Bundesrates zur parlamentarischen Initiative Ehrler 02.439, Nahrungsmittel. Kennzeichnung von besonderen Eigenschaften aufgrund der schweizerischen Gesetzgebung).Nach Artikel 18 des Landwirtschaftsgesetzes (LwG; SR 910.0) hat der Bundesrat - unter der Voraussetzung, dass internationale Verpflichtungen nicht verletzt werden - für Erzeugnisse, die nach Methoden produziert werden, die in der Schweiz verboten sind, u. a. Vorschriften über die Deklaration zu erlassen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag durch Erlass der Verordnung über die Deklaration für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus in der Schweiz verbotener Produktion (LDV; SR 916.51) nachgekommen. Die politische Diskussion zeigt, dass die Interessen der betroffenen Kreise unterschiedlich sind: Während Wirtschafts- und Handelskreise für deren Abschaffung eintreten, verlangen die Mehrheit der Konsumentenorganisationen sowie verschiedene bäuerliche Kreise deren Ausweitung auf weitere Produktebereiche.Auch die gesetzliche Regelung der sogenannten "Positivdeklaration" wird durch das Parlament gegenwärtig im Zusammenhang mit der Behandlung der obenerwähnten parlamentarischen Initiative Ehrler diskutiert. Das Ergebnis dieser Diskussionen steht noch nicht fest. Das Parlament hat zudem erst vor kurzem entschieden, Artikel 18 LwG zu verschärfen und - unter Vorbehalt der Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen - die Möglichkeit eines Importverbotes für Erzeugnisse vorzusehen, die nach in der Schweiz verbotenen Produktionsmethoden hergestellt wurden. Unter diesen Umständen erachtet es der Bundesrat als unzweckmässig, zum jetzigen Zeitpunkt die Diskussion um die parlamentarische Initiative Ehrler zu präjudizieren.2. Während das Lebensmittelrecht den Gesundheits- und Täuschungsschutz der Konsumentinnen und Konsumenten bezweckt, will das LwG insbesondere günstige Rahmenbedingungen für Produktion und Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse schaffen. Zwischen diesen Zweckbestimmungen gibt es insbesondere im Bereich der Deklarationsvorschriften weitgehende Zielkongruenz. Generell ist der Bundesrat der Meinung, dass eine klare und eindeutige Deklaration von Lebensmitteln im Interesse sowohl der Landwirtschaft als auch der Konsumentinnen und Konsumenten ist.Der Bundesrat anerkennt, dass vom Recht unserer wichtigsten Handelspartner abweichende Deklarationsbestimmungen sowohl beim Import wie auch beim Export von Lebensmitteln zu Schwierigkeiten führen können. Dabei ist nicht nur die völkerrechtliche Ebene, namentlich das WTO-Abkommen, zu beachten, sondern auch das Landesrecht. Das Parlament hat dieser Problematik durch Erlass des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51) Rechnung getragen. Nach Artikel 4 dieses Gesetzes ist der Bundesrat verpflichtet, technische Vorschriften so auszugestalten, dass sie sich nicht als technische Handelshemmnisse auswirken. Zu diesem Zweck sind sie auf die Vorschriften der wichtigsten Handelspartner der Schweiz abzustimmen. Im Lebensmittelbereich ist dies die EU. Seit dem Inkrafttreten des THG am 1. Juli 1996 hat sich der Bundesrat im Lebensmittelbereich konsequent an diese Grundsätze gehalten. Abweichungen vom Deklarationsrecht der EG gehen entweder auf breit unterstützte politische Vorstösse zurück, oder aber sie sind durch das betreffende Gesetzesrecht vorgegeben. Zur ersten Gruppe zählen beispielsweise die Pflicht zur Angabe der Herkunft der zur Herstellung eines Lebensmittels verwendeten Rohstoffe, die Pflicht zur Deklaration allergener Zutaten sowie einige der Bestimmungen über die Deklaration gentechnisch veränderter Lebensmittel. Zur zweiten Gruppe gehören Artikel 18 LwG betreffend die Deklaration von Erzeugnissen, die nach Methoden produziert wurden, die in der Schweiz verboten sind, sowie Artikel 20 Absatz 1 des Lebensmittelgesetzes (LMG; SR 817.0) betreffend die Pflicht zur Angabe des Produktionslandes von Lebensmitteln. Von sich aus hat weder der Bundesrat noch die Verwaltung je eine Abweichung vom Deklarationsrecht der EG angeregt. Der Bundesrat wird diese Position auch künftig vertreten.3. Bezüglich der Frage der Organisation des Lebensmittelbereiches hat der Bundesrat dem EDI und dem EVD am 27. Mai 1998 den Auftrag erteilt, die Sachlage eingehend zu prüfen und dem Bundesrat zu gegebener Zeit entsprechende Vorschläge zu unterbreiten. Weiter hat die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) am 17. Oktober 2003 einen Bericht betreffend die Inspektion des Gesetzesvollzuges im Bereich der Lebensmittelsicherheit erstellt. Im Hinblick auf die Beantwortung der darin aufgeworfenen Fragen hat der Bundesrat in Aussicht gestellt, ein die Lebensmittelsicherheit betreffendes Gesamtkonzept zu erarbeiten, das den Forderungen der GPK-N Rechnung trägt. Auch dieses Konzept wird dem Bundesrat als Grundlage zu weiteren Entscheiden im Lebensmittelbereich dienen.Im Hinblick auf eine Verbesserung der kurzfristigen Koordination und Information haben die Direktoren des Bundesamtes für Gesundheit, des Bundesamtes für Landwirtschaft sowie des Bundesamtes für Veterinärwesen eine eigene informelle Plattform geschaffen, in deren Rahmen sie sich regelmässig treffen. Zusätzlich gibt es verschiedene weitere Plattformen zu einzelnen Sachbereichen auf untergeordneter Stufe (z. B. im Gentechnikbereich und im BSE-Bereich). Der Bundesrat wird deshalb im Rahmen des Gesamtkonzepts unter Berücksichtigung der gemachten Erfahrungen u. a. auch die Weiterverfolgung dieses Modells prüfen.Den vom Motionär vorgebrachten Anliegen wird weiter auch mit der Umsetzung von Artikel 182 LwG sowie der Koordinationsbestimmung von Artikel 36 Absatz 5 LMG entsprochen werden können. Nach diesen Bestimmungen hat der Bundesrat den Auftrag, die Koordination sicherzustellen und eine Zentralstelle zur Ermittlung von Zuwiderhandlungen einzusetzen. Die diesbezüglichen Vorarbeiten sind schon weit gediehen. Das Verfahren zum Erlass einer entsprechenden Verordnung wurde jedoch bis zum Vorliegen des obenerwähnten Gesamtkonzepts im Bereich der Lebensmittelsicherheit zurückgestellt.Schliesslich ist noch darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat bestrebt ist, die heute bestehenden Doppelspurigkeiten (z. B. im Fleisch- und im Milchbereich) raschestmöglich zu eliminieren. Soweit hierzu Gesetzesänderungen erforderlich sind, wird er dem Parlament entsprechende Vorlagen unterbreiten.Bezüglich der Zusammenfassung der Deklarationsvorschriften in einem Erlass hat der Bundesrat Verständnis für die Sichtweise des Motionärs, wonach dies dem Überblick über das geltende Recht förderlich wäre. Die Gründe für die heutige Aufteilung liegen jedoch darin, dass sich die einzelnen Deklarationspflichten auf verschiedene Gesetze mit unterschiedlichem Hintergrund abstützen. So dienen beispielsweise die Bestimmungen über geschützte Ursprungsbezeichnungen und geschützte geografische Angaben in erster Linie dem Schutz der Interessen der Produzentinnen und Produzenten und wurden deshalb gestützt auf das LwG erlassen. Die Bestimmungen über die Deklaration allergener Zutaten in Lebensmitteln dagegen haben den Schutz der Gesundheit der Konsumentinnen und Konsumenten zum Ziel und haben ihre Grundlage deshalb im LMG. Weitere Deklarationsvorschriften für Lebensmittel wurden gestützt auf das Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über das Messwesen (SR 941.20) bzw. - was die Preisbekanntgabeverordnung anbelangt - zusätzlich gestützt auf das Bundesgesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (SR 241) erlassen und dienen in erster Linie der Lauterkeit des Warenverkehrs. An diesem System mit unterschiedlichen Zielsetzungen, Zuständigkeitsordnungen und Rechtsmittelwegen würde eine solche Zusammenfassung nichts zu ändern vermögen. Wollte der Bund die geforderte Zusammenfassung tatsächlich konsequent vorantreiben, würde dies eine aus der Sicht des Bundesrates übermässig grosse gesetzgeberische Arbeit bedingen. Zudem ist davon auszugehen, dass dabei auch in kantonale Vollzugshoheiten eingegriffen werden müsste. Dies bedarf vertiefter Abklärungen und wird im Rahmen des obenerwähnten Gesamtkonzepts für die Lebensmittelsicherheit geprüft. Im Sinne einer kurzfristigen Verbesserung der Situation für die betroffenen Kreise wird der Bundesrat jedoch veranlassen, dass eine Übersicht über sämtliche Deklarationsvorschriften für Lebensmittel sowie über die diesbezüglichen Vollzugszuständigkeiten im Rahmen des Schweizerischen Lebensmittelbuches veröffentlicht wird. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.5Eingereichter TextDer Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Entwurf zu Anpassungen des Lebensmittel- und des Landwirtschaftsgesetzes zu unterbreiten, welche die folgenden Forderungen erfüllen:1. Bestimmungen zur freiwilligen Deklaration besonderer Eigenschaften, welche die inländischen Lebensmittel aufgrund der schweizerischen Gesetzgebung gegenüber den Importprodukten auszeichnen, ersetzen die Deklarationsvorschriften für importierte Lebensmittel aus in der Schweiz verbotener Produktion.2. Die Vorschriften zur Kennzeichnung der Lebensmittel sind gleichwertig mit denjenigen der Europäischen Union. Beim Erlass neuer Bestimmungen zur obligatorischen Kennzeichnung sehen die Vorschriften grundsätzlich keine Pflichten zur Angabe von Merkmalen vor, die in der EU nicht deklariert werden müssen.3. Der Bund bezeichnet eine Bundesstelle, die den Vollzug der lebensmittelrechtlichen Bestimmungen und insbesondere sämtlicher Kennzeichnungsvorschriften durch die Kantone beaufsichtigt und koordiniert. Die Kennzeichnungsvorschriften sind in einem Erlass zusammenzufassen.1Titel des GeschäftesEffizienzsteigerung im LebensmittelrechtEffizienzsteigerung im Lebensmittelrecht