Situationsanalyse der Folgen von Schengen und Dublin

201035572025-11-14T07:00:55Z2811;10;Lohnkosten;Kostenrechnung;Zuständigkeit für Asylgesuch;internationales Abkommen;Dubliner Abkommen;Gesamtkosten;Personenkontrolle an der Grenze;GesetzesevaluationMo.5MotionauthorNR1NationalratN2010-06-18T00:00:00Z484814L06K070104040202Personenkontrolle an der Grenze1L06K010801020103Zuständigkeit für Asylgesuch1L06K090201010104Dubliner Abkommen1L04K08070301Gesetzesevaluation1L04K10020201internationales Abkommen1L05K0703020201Kostenrechnung2L06K070302020106Gesamtkosten2L06K070302020111Lohnkosten23NormalNR1NationalratN2011-06-09T00:00:00ZAblehnung22-2010-09-17T00:00:00ZDer Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.0EJPD5Justiz- und Polizeidepartementtrue2010-06-18T00:00:0024Im Rat noch nicht behandelt2011-06-09T00:00:00229ErledigtdeNR1NationalratN1author2626m1115Reymond AndréReymondspeaker10.3557229Erledigt006BegründungBei der Abstimmung zur Assoziierung an Schengen und Dublin behauptete der Bundesrat im Abstimmungsbüchlein, dass sich die jährlichen Kosten für Schengen und Dublin auf durchschnittlich 7,4 Millionen Franken belaufen würden. Demgegenüber seien wesentlich grössere Minderaufwendungen infolge der Dubliner Zusammenarbeit zu erwarten. Nach 18 Monaten Inkraftsetzung des Beitritts sehen die Zahlen jedoch gänzlich anders aus. Die jährlichen Kosten sind unter anderem aufgrund verschiedener Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes explosionsartig angestiegen. Wie viele zusätzliche Stellen in der Bundesverwaltung aufgrund dieser Abkommen geschaffen werden mussten, wurde bisher nicht offen kommuniziert. Es ist nun höchste Zeit, dass der Bundesrat in dieser Frage die Karten offen auf den Tisch legt. Bestehen tatsächlich Minderaufwendungen aufgrund des Dublin-Abkommens? In welchem Ausmass hat der Beitritt zu Schengen und Dublin personell und finanziell Zusatzaufwand generiert? Solange solche Fragen noch offen im Raum stehen, kann sich die Schweizer Politik kein richtiges Bild über die Folgen dieses Beitritts machen und damit dürfen bis dahin auch keine neuen Weiterentwicklungen nachvollzogen werden und schon gar nicht neue Zusatzausgaben bewilligt werden. Aus diesem Grund ist ein entsprechendes Moratorium bis zur Veröffentlichung einer detaillierten und transparenten Analyse zwingend.14Antwort BR / BüroDer Bundesrat hat im Rahmen der Beantwortung verschiedener Vorstösse detailliert über die mit der Umsetzung des Schengen- (SAA; SR 0.362.31) und des Dublin-Assoziierungsabkommens (DAA; SR 0.142.392.68) verbundenen personellen und finanziellen Aufwendungen Auskunft gegeben. Eine aktuelle Zusammenstellung per Stichdatum 30. Juni 2010 kann der Antwort des Bundesrates auf die Interpellation der SVP-Fraktion 10.3561, "Vollkostenrechnung für Schengen", entnommen werden. Die vorliegende Antwort fasst diese zusammen und enthält weiterführende Informationen, insbesondere aus der Finanzplanung bis ins Jahr 2013.Der Bundesrat schätzte im Jahr 2004 die an das EU-Budget zu entrichtenden Beiträge für die Jahre 2006-2008 wie folgt: 6,4 Millionen Franken im ersten Jahr nach dem Inkrafttreten des SAA und des DAA und 4,1 Millionen Franken für die beiden nachfolgenden Jahre (vgl. die Botschaft des Bundesrates, BBl 2004 6225). Die effektiven Beiträge liegen leicht darunter. Sie beliefen sich für das Jahr 2008 (SAA und DAA traten am 1. März 2008 in Kraft) auf 5,75 Millionen Franken (inklusive Beitrag an die vor dem Inkrafttreten des SAA und des DAA aufgelaufenen Entwicklungskosten für die Datenbanken SIS I/II, VIS und Eurodac, nachfolgend "historische Kosten") und für das Jahr 2009 auf 2,88 Millionen Franken. Die aus dem Jahr 2010 resultierenden Beiträge an das EU-Budget werden insgesamt etwa 2,91 Millionen Franken betragen.Aus der Übernahme von Weiterentwicklungen des Schengen- und des Dublin-Besitzstands können zusätzliche Verpflichtungen zur Leistung von Beitragzahlungen resultieren, die zur Zeit des Abschlusses des SAA und des DAA nicht bezifferbar waren. Der Bundesrat hatte bereits in seiner Botschaft darauf hingewiesen, dass im Bereich Schengen noch einige Entwicklungen bevorstehen (BBl 2004 6071). Die damalige Einschätzung, dass nach der Realisierung der dort aufgezählten Projekte die Entwicklung des Schengener Systems im Wesentlichen abgeschlossen sein dürfte, muss jedoch revidiert werden. Es kann heute nicht ausgeschlossen werden, dass neben der Konsolidierung bestehender Zusammenarbeitsinstrumente auch in Zukunft im Rahmen der Schengener Zusammenarbeit neue Projekte zur Verbesserung der inneren Sicherheit realisiert werden, worauf der Bundesrat bereits in seiner Antwort auf die Interpellation Fehr Hans 09.3817, "Schengen. Wohin?", hingewiesen hat. Zu erwähnen sind beispielsweise die geplante Agentur für das Management der Informationstechnologie-Grosssysteme (sogenannte IT-Agentur) im Bereich Schengen/Dublin und die Schaffung neuer oder der Ausbau bestehender Informatiksysteme/Agenturen.Die Beiträge für die Jahre 2009 und 2010 an den Aussengrenzenfonds in der Höhe von 8,348 Millionen bzw. 10,415 Millionen Franken sind gemäss Artikel 11 der Zusatzvereinbarung über den Aussengrenzenfonds (SR 0.362.312) 2010 fällig geworden. 2011 werden 12,72 Millionen Franken geschuldet sein; 2012 17,52 Millionen Franken und 2013 24,15 Millionen Franken (vgl. auch die Botschaft des Bundesrates, BBl 2010 1677 ff.). Aus dem Jahresprogramm 2009 des Aussengrenzenfonds werden der Schweiz für konkrete Projekte rund 3,42 Millionen Franken, aus dem Jahresprogramm 2010 rund 3,57 Millionen Franken (beides indikative Werte) gestaffelt über die Jahre 2011 bis 2014 zurückfliessen. Die künftigen Rückflüsse aus den Jahresprogrammen des Aussengrenzenfonds werden sich in der Grössenordnung von 3 bis 5 Millionen Franken bewegen.Ein Beitrag an das EU-Budget für die Grenzschutzagentur Frontex wird für das Jahr 2010 ebenfalls erstmals geschuldet sein. Dieser wird sich anhand der in Artikel 11 Absatz 3 SAA enthaltenen Formel auf der Basis des Jahresbudgets von Frontex bestimmen (vgl. die Botschaft des Bundesrates, BBl 2008 1472ff.; für das Budget von Frontex vgl. www.frontex.europa.eu/budget-and-finance, zuletzt besucht am 13. August 2010). Da die Frontex-Zusatzvereinbarung am 1. August 2010 in Kraft getreten ist, wird der Beitrag der Schweiz für die restlichen fünf Monate des Jahres 2010 voraussichtlich rund 1,58 Millionen Franken betragen. Ab 2011 wird ein voller Jahresbeitrag geschuldet sein, wofür das EFD im Voranschlag 2011 3,8 Millionen Franken budgetiert hat.Die aus der Assoziierung der Schweiz an Schengen und Dublin 2009 resultierenden Beitragsforderungen der EU, abzüglich der Rückflüsse aus dem Aussengrenzenfonds, betragen deshalb insgesamt 7,81 Millionen, für 2010 11,34 Millionen Franken (2011: 20,11 Millionen; 2012: 24,59 Millionen; 2013: 31,22 Millionen; darin nicht eingerechnet sind die Rückflüsse aus dem Aussengrenzenfonds). Eine detaillierte Übersicht über die verschiedenen im Rahmen des SAA und des DAA an das EU-Budget zu entrichtenden Beiträge ist im Übrigen in der Antwort des Bundesrates auf die Interpellation der SVP-Fraktion enthalten.Neben den Beitragszahlungen der Schweiz an die EU sind die nationalen Umsetzungs- und Anwendungskosten im Zusammenhang mit der Beteiligung an der Schengener und Dubliner Zusammenarbeit zu berücksichtigen. Der Bundesrat hat darüber bereits in seiner Antwort auf die Anfrage Baumann 08.1112, "Kosten der Schengen-Mitgliedschaft?", informiert. Für die gesamten Investitionskosten, welche grösstenteils auf die informatikseitige Anbindung der Schweiz an das SIS (inklusive SIS II), an Eurodac und an das VIS zurückzuführen sind, wurde für das EJPD ein Verpflichtungskredit Schengen/Dublin in der Höhe von 141,7 Millionen Franken gesprochen. Im Zusammenhang mit diesem Kredit hat das EJPD jeweils in den entsprechenden Botschaften (Beantragung im Rahmen des Nachtrags II zum Voranschlag 2007 gemäss Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2007 bzw. Erhöhung gemäss Bundesbeschluss zum Voranschlag 2009 vom 16. Dezember 2008) sowie als federführendes Departement im Rahmen seiner Zusatzdokumentationen ab 2006 jeweils ausführlich über die Kostenentwicklung Bericht erstattet. Diese Sonderlösung wurde aus Transparenzgründen gewählt, um die Nachvollziehbarkeit der finanziellen Aspekte der informatikmässigen Umsetzung von Schengen/Dublin, insbesondere für die Bundesversammlung, zu vereinfachen.Im EFD betragen die Investitionskosten 6 Millionen Franken. Zusätzlich kommen einmalige Investitionen in Verbindung mit der temporären Schengen-Aussengrenze Schweiz-Liechtenstein in der Höhe von rund 3 Millionen Franken dazu. Keine Investitionskosten waren im EDA zu verzeichnen.Für die vorgenannten Beitragszahlungen an die EU sowie die jährlichen Betriebsausgaben für Schengen/Dublin in der Schweiz, enthaltend Personal-, Sach- und IT-Aufwendungen (inklusive nichtfinanzierungswirksame Abschreibungen), sind beim EJPD in der aktuellen Planung (Voranschlag 2011, Finanzplan 2012-2014) folgende Beträge eingestellt: 2011: 60 Millionen Franken, 2012: 68,6 Millionen, 2013: 75,1 Millionen und 2014: 72,4 Millionen. Die Abweichungen gegenüber den in der Antwort des Bundesrats auf die Anfrage Baumann dargelegten Zahlen ergeben sich insbesondere aus den neuen Beitragszahlungen für den Aussengrenzenfonds, aus den mit der Inbetriebnahme der IT-Fachanwendungen (insbesondere SIS, VIS) anfallenden, nichtfinanzierungswirksamen Abschreibungen sowie aus dem im Rahmen der Gesamtbeurteilung Ressourcen im Personalbereich 2010 vom Bundesrat auf der Basis einer unabhängigen Evaluation zum Personalbedarf am 23. Juni 2010 verabschiedeten Stellenzuwachs (46,2 Vollzeitstellen). Im EFD werden die Betriebsausgaben und Beiträge an die EU für 2011 rund 7,5 Millionen Franken betragen. Spätestens ab Anfang 2012 sollte das Fürstentum Liechtenstein ebenfalls an Schengen assoziiert sein, und der Betrag wird sich entsprechend um 1,5 Millionen Franken pro Jahr reduzieren (Personalaufwand für 10 befristete Stellen). Die Abweichungen im EFD gegenüber den Zahlen in der Antwort des Bundesrates auf die Anfrage Baumann sind auf die neuen Beitragszahlungen für Frontex und ebenfalls auf den am 23. Juni 2010 verabschiedeten Stellenzuwachs (11 Vollzeitstellen) zurückzuführen. Im EDA werden 2011 bis 2014 CHF 5,2 Millionen Franken jährlich in der Form von Personalkosten im konsularischen Bereich anfallen.Diesen Kosten stehen Mehreinnahmen durch die Erhöhung der Visumgebühren gegenüber. Die Anwendung des im Rahmen des Schengen-Besitzstands geltenden Gebührentarifs für die Visumausstellung (seit dem 12. Dezember 2008) durch die Schweiz, d. h. eines Betrags von 60 Euro (vorher 55 Franken) bzw. 35 Euro für diejenigen Länder, die ein Visumerleichterungsabkommen abgeschlossen haben, hat zu einer leichten Erhöhung der Einnahmen während des Jahres 2009 geführt, trotz der signifikanten Abnahme (34,1 Prozent) der Zahl der behandelten Visumsgesuche. Dazu kommen abstrakte Vorteile wie Sicherheitsgewinne, die auf die Teilnahme der Schweiz an den Schengener und den Dubliner Zusammenarbeitsinstrumenten zurückzuführen sind und die sich monetär nicht beziffern lassen (vgl. dazu die Antwort des Bundesrates auf die Anfrage Baumann).Aus der Umsetzung des DAA resultierende Einsparungen können nicht genau beziffert werden. Es gilt jedoch zu berücksichtigen, dass vom Zeitpunkt der Inkraftsetzung des DAA am 12. Dezember 2008 bis zum 30. Juni 2010 3177 Personen an die zuständigen Dublin-Staaten überstellt wurden. Die Schweiz hat im selben Zeitraum ihrerseits 447 Personen im Rahmen eines Dublin-Verfahrens übernommen. Es ist davon auszugehen, dass die Schweiz in Zukunft eine zunehmende Zahl von Asylsuchenden aus anderen Dublin-Staaten übernehmen wird. Neben denjenigen Asylsuchenden, die an andere Dublin-Staaten überstellt werden, ist davon auszugehen, dass die Assoziierung der Schweiz an die Dubliner Zusammenarbeit eine hemmende Wirkung auf die Einreichung neuer Asylgesuche hat. Auch hierzu können jedoch keine Zahlen angegeben werden.Mit diesen Informationen ist nach Ansicht des Bundesrates Kostentransparenz gegeben. Die zusätzliche Erstellung einer Situationsanalyse würde nur einen beschränkten Mehrwert bieten. Eine Sistierung der Übernahme von Weiterentwicklungen des Schengen- und des Dublin-Besitzstands erachtet der Bundesrat deshalb nicht als notwendig.Eine Sistierung der Übernahme von Weiterentwicklungen ist zudem auch nicht wünschenswert, weil sie mit dem Risiko verbunden wäre, dass die Schweiz ihre rechtlichen Pflichten im Rahmen des SAA und des DAA nicht mehr einhalten könnte, was deren Beendigungsverfahren auslösen könnte. Der Bundesrat ist der Meinung, dass sich die Schengener und Dubliner Zusammenarbeit bisher bewährt hat. Mit Schengen/Dublin stehen der Schweiz effiziente und moderne Instrumente im Bereich der inneren Sicherheit zur Verfügung (vgl. insbesondere die Antwort des Bundesrates auf die Interpellation Reymond 10.3476, Schweizer Grenzen. Ein Sicherheitsrisiko?). Entsprechend hat der Bundesrat im Bericht über die Sicherheitspolitik vom 23. Juni 2010 das Interesse der Schweiz an einer weiteren Beteiligung an der gemeinsamen Sicherheitsproduktion im europäischen Raum betont (vgl. BBl 2010 5164f.). Im Übrigen dürfen auch die Vorteile für die schweizerische Tourismusindustrie und für Geschäftsreisende, welche das einheitliche Schengenvisum mit sich gebracht hat, nicht ausser Acht gelassen werden. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.5Eingereichter TextDer Bundesrat wird beauftragt, eine detaillierte Situationsanalyse der Folgen des Beitritts zu den Assoziierungsabkommen von Schengen und Dublin (inklusive Vollkostenrechnung) vorzulegen. Insbesondere die Mehrbelastungen für den Bundeshaushalt in finanzieller und personeller Hinsicht sind genau aufzulisten. Bis diese Analyse vorliegt, gilt ein Moratorium für neue Schengen-Weiterentwicklungen und damit verbundene Zusatzausgaben.1Titel des GeschäftesSituationsanalyse der Folgen von Schengen und DublinSituationsanalyse der Folgen von Schengen und Dublin