1. Bei der Behandlung des Geschäfts 08.080 (Volksinitiative \"gegen die Abzockerei\") wäre es beinahe zu einem Novum in der 121-jährigen Geschichte der eidgenössischen Volksinitiative gekommen: Der Ständerat stimmte in der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2012 dem Bundesbeschluss über die Volksinitiative \"gegen die Abzockerei\" inklusive des direkten Gegenentwurfes zu. Am 16. März 2012 verabschiedeten die eidgenössischen Räte indessen bereits das konnexe Geschäft 10.443 (parlamentarische Initiative, \"Indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative 'gegen die Abzockerei'\"), womit bereits ein indirekter Gegenvorschlag vorlag, dessen Inkrafttreten an die Volksinitiative gekoppelt ist. Hätte der Nationalrat bei der Schlussabstimmung vom 15. Juni 2012 nicht den Bundesbeschluss über die Volksinitiative in letzter Minute abgelehnt, würde Volk und Ständen nebst der Volksinitiative gleichzeitig ein direkter Gegenentwurf wie auch ein indirekter Gegenvorschlag vorgelegt.<\/p>
Solcherlei Gegenüberstellen von zwei parallelen Vorlagen zu einem Volksbegehren soll fortan explizit verunmöglicht werden. Bereits nach geltendem Recht ist es umstritten, ob dieses Vorgehen verfahrensrechtlich überhaupt legitimiert ist. Artikel 76 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte regelt das Vorgehen bei einem direkten Gegenentwurf: \"Jede stimmberechtigte Person kann uneingeschränkt erklären, ob sie die Volksinitiative dem geltenden Recht vorziehe.\" Würde der Initiative nun gleichzeitig auch ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt, so entspräche dies nicht mehr diesem Verfahren, da die Frage an die Stimmberechtigten anders lauten müsste, nämlich, ob man die Volksinitiative dem indirekten Gegenentwurf und nicht wie verlangt dem geltenden Recht vorziehe. Die Stichfrage wiederum müsste lauten, ob man die Initiative sowohl dem direkten Gegenentwurf wie auch dem indirekten Gegenvorschlag vorziehen wolle.<\/p>
Die Bundesverfassung verlangt darüber hinaus: \"Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über: die Ausübung der politischen Rechte ...\" (Art. 164 Abs. 1). Das umstrittene Verfahren sei daher auch aus verfassungsmässigen Betrachtungen heraus explizit zu verbieten, insbesondere weil zudem Artikel 34 Absatz 2 (\"Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe\") verletzt wird. Es würde schliesslich von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern kaum verstanden, wenn sie, bei zu einer Initiative zwei gleichzeitig präsentierten Alternativen, über den einen (direkten) Gegenentwurf - wie auch über die Initiative - explizit befinden könnten, über den anderen (indirekten) Vorschlag jedoch nicht.<\/p>
Zuletzt sei auch die Intention hinter dem Verabschieden zweier einem Volksbegehren parallel gegenübergestellten Vorlagen hinterfragt: Können zwei Vorlagen nicht in eine einzige - welcher Rechtsstufe auch immer - überführt werden, so liegt der Verdacht nahe, dass die beiden Vorlagen kumulativ die Einheit der Materie verletzen würden. Genau dieser elementare Rechtsgrundsatz ist jedoch nicht nur an eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung zu stellen, sondern ebenso an das ihr gegenübergestellte Gesamtpaket.<\/p>
Das Parlament besitzt mit der möglichen Inanspruchnahme eines der Instrumente \"direkter Gegenentwurf\" oder \"indirekter Gegenvorschlag\" gegenüber den Initianten bereits ein hinreichendes Privileg. Doch dieses soll nicht überansprucht werden, indem alle beide gleichzeitig verwendet werden können. Die Kompetenz- und Machtverteilung zwischen der Legislative und dem Souverän darf - gerade in einer halbdirekten Demokratie - nicht ausser Balance geraten, weshalb aus all diesen Gründen die Bundesversammlung bei der Verabschiedung von zukünftigen Volksinitiativen auf explizit einen einzigen Gegenentwurf zu beschränken sei. Vorbehalten sind jedoch andere mit der Volksinitiative eng zusammenhängende Erlasse, welche keine bedingte Publikationsanordnung enthalten und dadurch unabhängig vom Verlauf der Volksinitiative veröffentlicht werden.<\/p>
2. Das heutige Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit direktem Gegenentwurf wurde grundsätzlich mit Abstimmung vom 5. April 1987 in Kraft gesetzt, als das \"doppelte Ja\" eingeführt wurde. Bis dahin konnte nur entweder die Volksinitiative oder aber der Gegenentwurf gegenüber dem geltenden Recht bevorzugt werden. Jenem Beschluss ging eine fast 100 Jahre andauernde Debatte voraus, wie das konkrete Verfahren bei zwei sich ausschliessenden Vorlagen ausgestaltet werden sollte.<\/p>
Unterdessen wurden einige Abstimmungen mit dem revidierten Verfahren abgehalten (Solar-Initiative 2000, Gold-Initiative 2002, Ausschaffungs-Initiative 2010). Grundsätzlich stellte es einen grossen Fortschritt für die politischen Rechte und die direkte Demokratie dar, doch optimal ist dieses Verfahren noch nicht, wie die damalige bundesrätliche Botschaft vom 28. März 1984 wie auch die Abstimmungserläuterungen der Referendumsabstimmung vom 5. April 1987 es suggerierten. Das Verfahren (bei divergierenden Volks- und Standesstimmen bei der Stichfrage sowie die Abstimmungsempfehlung der Bundesversammlung) wurde denn auch bereits durch eine Revision 2003 adaptiert.<\/p>
Das Verfahren bei Volksinitiativen mit direktem Gegenentwurf ist nun insbesondere daher zu revidieren, weil sich ein zentrales Versprechen des Bundesrates als falsch erwies: \"Dadurch, dass das vorgeschlagene Abstimmungsverfahren jede Art von Präferenz auszudrücken erlaubt, sind taktisch orientierte Stimmabgaben uninteressant.\" Wie sich unterdessen zeigt, sind genau solche taktisch motivierten Stimmabgaben durchaus interessant, ja geradezu opportun. Denn Befürworter einer Volksinitiative tun unter Umständen gut daran, den Gegenentwurf grundsätzlich abzulehnen, falls Letzterer in der Stichfrage zu obsiegen droht. Problematisch ist dies dann, wenn der Gegenentwurf Teile des Volksbegehrens übernimmt und somit - für sich alleine betrachtet - eigentlich auch von Initiativbefürwortern gegenüber dem geltenden Recht zu bevorzugen wäre (siehe Bochsler Daniel, \"Taktische Spiele bei Variantenabstimmungen\", \"NZZ\", 18. November 2010).<\/p>
Sodann wohnt dem geltenden Verfahren eine zweite Problematik inne: Es ist vorstellbar, dass die Volksinitiative angenommen und der Gegenentwurf abgelehnt wird, jedoch in der Stichfrage der Gegenentwurf obsiegt. In diesem Fall träte nach geltendem Recht paradoxerweise die Volksinitiative in Kraft, obschon eine Mehrheit in der Stichfrage eine andere Präferenz zum Ausdruck brachte (siehe Bachem Martin, \"Ein besseres Verfahren für Variantenabstimmungen\", \"NZZ\", 17. Februar 2011).<\/p>
Aus diesen Gründen sei das Verfahren \"übergeordnete Eventualfrage\", welches ebenfalls in der Botschaft des Bundesrates 1984 diskutiert wurde, anzuwenden: Die derzeitige Stichfrage, welche nur in einer Pattsituation zum Zuge kommt, ist neu als übergeordnete Eventualfrage zu formulieren. Eingangs wird also zuerst die Grundsatzfrage \"Volksinitiative oder Gegenentwurf?\" gestellt, wobei auch eine Enthaltung legitim ist. Danach werden zwei untergeordnete Abstimmungsfragen gestellt, welche jeweils, wie heute, die Initiative bzw. den Gegenentwurf dem geltenden Recht gegenüberstellen. Diese zwei Fragen können beide uneingeschränkt mit Ja oder Nein oder einer Stimmenthaltung beantwortet werden - unabhängig von der Eingangs beantworteten Eventualfrage. Relevant für das Abstimmungsresultat ist schliesslich aber nur jene Abstimmungsfrage, welche denjenigen Vorschlag dem geltenden Recht gegenüberstellt, welcher in der Eventualfrage obsiegt hat. Falls bei der Eventualfrage das Volks- und das Ständemehr divergieren, so wird die Prozentsummenregelung angewandt, welche bereits heute analog bei der Stichfrage gilt.<\/p>
Das neue Verfahren ist einerseits weniger anfällig auf taktisch orientierte Stimmparolen. Und vor allem lässt es bloss noch genau dann Verfassungsänderungen zu, wenn diese sowohl von Volk und Ständen gegenüber dem geltenden Recht vorgezogen werden als auch (in der Eventualfrage) gegenüber dem konkurrenzierenden Vorschlag obsiegen.<\/p>
3. Wird einer Volksinitiative ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt, so kann das Volksbegehren seit dem 1. Februar 2010 bedingt zurückgezogen werden. Falls danach das Referendum zum Gesetzesvorschlag ergriffen wird, kommt eine wenig überzeugende Abstimmungskaskade zum Zug: Die Volksinitiative gelangt nur dann wieder zur Abstimmung, sofern der Gesetzesvorschlag in der Referendumsabstimmung verworfen wird. Die Bedingung des Rückzugs ist dann nicht mehr erfüllt, womit die Initiative zu einem späteren Termin ohne Gegenvorschlag zur Abstimmung gelangt.<\/p>
Doch die Befürworter der Volksinitiative, welche jedoch zumeist den Gegenvorschlag als immerhin dem geltenden Recht vorzuziehende Lösung erachten, finden sich nun in einem Dilemma wieder: Einerseits sollten sie der Gesetzesvorlage zustimmen, um zumindest eine Verbesserung des Status quo erzielen zu können, obschon diese Lösung ihres Erachtens nicht die beste aller drei Varianten ist. Andererseits ist es für sie genauso legitim - um die Volksinitiative wieder an die Urne bringen zu können -, die Referendumsvorlage zu verwerfen. Sie befinden sich aber im gleichzeitigen Dilemma, dass sodann womöglich auch die Volksinitiative scheitern könnte und somit der Status quo aufrechterhalten würde, also die als am schlechtesten erachtete Variante.<\/p>
Die Befürworter des Status quo stehen vor der inversen Zwickmühle: Sollen sie bei der Referendumsabstimmung den indirekten Gegenvorschlag annehmen, um dadurch wenigstens die Volksinitiative nicht zu reaktivieren? Oder sollen sie doch eher die eigentlich unerwünschte Referendumsvorlage ablehnen, um darauf an einem zweiten Abstimmungstermin auch noch die Volksinitiative bekämpfen zu müssen, um wieder zum bevorzugten Status quo zu gelangen? (siehe Bachem Martin, \"Mehr Respekt für direkte Demokratie\", \"Der Landbote\", 24. März 2011)<\/p>
Die Voraussetzung an das neue Verfahren, welche im Bericht der SPK-S vom 12. Mai 2009 zur parlamentarischen Initiative \"Bedingter Rückzug einer Volksinitiative im Fall eines indirekten Gegenvorschlages\" erhoben wurde, bleibt unerfüllt: \"Es ist wichtig, die Verfahren so auszugestalten, dass alle beteiligten Akteure ihren Willen ungehindert zum Ausdruck bringen können, ohne in Entscheidungsdilemmas zu geraten.\" Der Bericht hebt schliesslich just die \"Perspektive der Stimmberechtigten\" hervor, unterlässt es aber, die dargelegten Präferenzordnungen \"Volksinitiative, indirekter Gegenvorschlag, Status quo\" sowie \"Status quo, indirekter Gegenvorschlag, Volksinitiative\" zu beleuchten, welche in ebendiese Dilemmata führen. Das paradoxe Verfahren nach geltendem Recht verletzt somit ebenfalls die Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung).<\/p>
Die Rückzugsbedingung der Volksinitiative soll daher fortan bereits nach Zustandekommen des Referendums dahinfallen, damit Referendums- und Initiativabstimmung gleichzeitig stattfinden können. Dabei ist entweder das Verfahren bei direktem Gegenentwurf analog anzuwenden (wobei nur bei der Volksinitiative das Ständemehr zu erfüllen ist), oder beide Vorlagen sind unabhängig voneinander zur gleichzeitigen Abstimmung zu unterbreiten. Gerade wenn Volksinitiative und Gegenvorschlag sich nicht oder bloss teilweise widersprechen, sondern vielmehr ergänzen, kann es geradezu sinnvoll sein, die beiden Vorlagen formell nicht zu koppeln. Letztere Variante kam beispielsweise am 17. Mai 1992 zur Anwendung, als die Volksinitiative \"zur Rettung unserer Gewässer\" gleichzeitig mit ihrem indirekten Gegenvorschlag (Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991), gegen den das Referendum ergriffen wurde, zur Abstimmung gelangte.<\/p>"},{"type":{"id":14,"name":"Antwort BR \/ Büro"},"value":"
1. Der Bundesrat folgt den Ausführungen des Motionärs insoweit, als es der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers entsprach, dass einer Volksinitiative entweder ein direkter Gegenentwurf oder ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden kann. Eine Beschränkung des Parlamentes ergibt sich jedoch weder aus Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung noch aus dem Grundsatz der Einheit der Materie. Die Stimmberechtigten haben keinen Anspruch darauf, dass ihnen alle mit der Volksinitiative zusammenhängenden Rechtssätze gleichzeitig vorgelegt werden. Auch gilt der Grundsatz der Einheit der Materie nicht für alle mit der Volksinitiative zusammenhängenden Erlasse, sondern nur für jene, welche mit dieser zur Abstimmung gelangen. Da der indirekte Gegenvorschlag im konkreten Fall erst später veröffentlicht wird (BBl 2012 3859), wäre es, entgegen der Ansicht des Motionärs, auch dann nicht zur gleichzeitigen Abstimmung über Gegenentwurf und Gegenvorschlag gekommen, wenn der Nationalrat am 15. Juni 2012 anders entschieden hätte. Eine bedingte Publikationsanordnung ist sinnvoll, um Umsetzungsschwierigkeiten zu vermeiden, falls sich Volksinitiative und indirekter Gegenvorschlag widersprechen und Erstere in der Volksabstimmung angenommen wird (vgl. BBl 2009 3598).<\/p>
2. Das vorgeschlagene Abstimmungsverfahren bei Initiative und (direktem) Gegenentwurf wurde bei der Einführung des geltenden Abstimmungsverfahrens einlässlich diskutiert (BBl 1984 II 356f.). Man entschied sich für das heutige Verfahren mit Stichfrage, da es als einziges zu einem klaren Ergebnis führt. Die Motion bietet dies nicht: So ist es denkbar, dass eine Vorlage in der Eventualabstimmung den Vorzug bekommt, in der Hauptabstimmung aber die notwendige Mehrheit verfehlt, während die andere Vorlage zwar in der Eventualabstimmung unterliegt, in der Hauptabstimmung aber von Volk und Ständen angenommen wird. In diesem Fall bleibt es beim geltenden Recht, obwohl sich dieses danach erkennbar nur noch auf eine minderheitliche Zustimmung stützt. Das geltende Abstimmungsverfahren ermöglicht es den Stimmberechtigten, ihre Präferenzen uneingeschränkt zum Ausdruck zu bringen. Nicht verhindern kann es - wie jedes Verfahren -, dass jemand aus taktischen Gründen gegen die eigenen Präferenzen stimmt. Das Abstimmungsverfahren hat sich überdies bewährt: Es wird mittlerweile in beinahe allen Kantonen angewendet. Das vorgeschlagene Verfahren bringt demgegenüber keinen Zusatznutzen und rechtfertigt die mit der Rechtsanpassung verbundenen Unsicherheiten keineswegs.<\/p>
3. Der Bundesrat lehnt den Vorschlag einer gleichzeitigen Abstimmung über die Volksinitiative und den indirekten Gegenvorschlag in beiden Varianten ab. Im Falle der getrennten Abstimmung könnten beide Vorlagen angenommen werden und in Kraft treten. Es besteht daher die Gefahr, dass sich die Verfassung und das Gesetz widersprechen und Rechtsunsicherheit provoziert wird, weil erst die Praxis diesen Normenkonflikt auflösen kann. Dabei ist zu beachten, dass das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden gemäss Artikel 190 der Bundesverfassung an Bundesgesetze gebunden sind. Im Gegensatz dazu verhindert eine gekoppelte Abstimmung zwar, dass das neugeschaffene Recht in sich widersprüchlich ist. Doch erheben sich gegen dieses Abstimmungsverfahren dieselben grundsätzlichen Bedenken wie unter Ziffer 2 dargelegt. Die Möglichkeit des bedingten Rückzugs tariert das Verhältnis von Komitee und Parlament aus und schafft Verbindlichkeiten Zug um Zug. Da das Verfahren relativ neu ist, sollte es vor einer Änderung ohnehin weiter erprobt werden.<\/p> Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion."},{"type":{"id":5,"name":"Eingereichter Text"},"value":"
Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Entwurf zu einer Gesetzes- bzw. Verfassungsänderung zu unterbreiten, welcher das Abstimmungsverfahren bei eidgenössischen Volksinitiativen (auf Teilrevision der Bundesverfassung in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes) mit direktem Gegenentwurf oder indirektem Gegenvorschlag wie folgt regelt:<\/p>
1. Mit der Schlussabstimmung zu einer Volksinitiative darf dieser höchstens entweder ein direkter Gegenentwurf oder ein indirekter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden. Vorbehalten sind andere mit der Volksinitiative eng zusammenhängende Erlasse, welche keine bedingte Publikationsanordnung enthalten.<\/p>
2. Bei Volksinitiativen mit direktem Gegenentwurf werden den Stimmberechtigten am Abstimmungstermin drei Fragen vorgelegt:<\/p>
a. eingangs eine übergeordnete Eventualfrage, ob der Initiative oder dem Gegenentwurf der Vorzug zu geben sei;<\/p>
b. zweitens eine untergeordnete Abstimmungsfrage, welche die Initiative dem geltenden Recht gegenüberstellt;<\/p>
c. drittens eine untergeordnete Abstimmungsfrage, welche den Gegenentwurf dem geltenden Recht gegenüberstellt.<\/p>
Die zwei Abstimmungsfragen sind beide uneingeschränkt und unabhängig von der Eventualfrage mit Ja oder Nein oder einer Stimmenthaltung zu beantworten. Ein Vorschlag wird schliesslich dann dem geltenden Recht vorgezogen, wenn er in der Eventualfrage wie auch in der entsprechenden untergeordneten Abstimmungsfrage die Mehrheit der Volks- und Standesstimmen erhält.<\/p>
3. Kommt gegen einen indirekten Gegenvorschlag das Referendum zustande, so gelangt dieser zusammen mit der zu seinen Gunsten bedingt zurückgezogenen Volksinitiative gleichzeitig zur Abstimmung. Entweder ist dabei das Verfahren bei direktem Gegenentwurf analog anzuwenden (wobei nur bei der Volksinitiative das Ständemehr zu erfüllen ist), oder beide Vorlagen gelangen unabhängig voneinander zur gleichzeitigen Abstimmung.<\/p>"},{"type":{"id":1,"name":"Titel des Geschäftes"},"value":"Unverfälschtes Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit Gegenentwurf"}],"title":"Unverfälschtes Abstimmungsverfahren bei Volksinitiativen mit Gegenentwurf"}