Versicherungsaufsichtsgesetz. Änderung

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20200078

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Botschaft vom 21. Oktober 2020 zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG)

InitialSituation

Medienmitteilung des Bundesrates vom 21.10.2020Bundesrat verabschiedet Botschaft zur Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes Der Bundesrat hat am 21. Oktober 2020 die Botschaft für eine Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) verabschiedet. Das Gesetz regelt die Aufsicht über Versicherungsunternehmen sowie Versicherungsvermittlerinnen und vermittler. Es schützt insbesondere die Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen. In der Vernehmlassung stiess die Vorlage auf insgesamt positive Resonanz. Die Teilrevision des VAG nimmt Entwicklungen im Versicherungsmarkt auf und setzt Vorgaben des Parlaments aus der Beratung des Finanzdienstleistungsgesetzes (FIDLEG) um. Die Vorlage hat zudem zum Ziel, durch gezielte Anpassungen den Versichertenschutz im Einklang mit internationalen Entwicklungen zu stärken. Insgesamt soll ein differenzierter Regulierungs und Aufsichtsrahmen geschaffen werden, der gleichzeitig die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizerischen Versicherungssektors stärkt und den Kundenschutz verbessert. Die Teilrevision umfasst die folgenden Themen:- Sanierungsrecht: Das geltende Versicherungsrecht zwingt die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA), den Konkurs anzuordnen, sobald ein Versicherungsunternehmen in finanzielle Schwierigkeiten gerät. Aus Sicht der Versicherten wäre eine Sanierung hingegen oft besser, da sie in der Regel ein Interesse an der Weiterführung ihrer Versicherungsverträge haben. Das vorgeschlagene Sanierungsrecht schliesst diese Lücke und stärkt damit den Kundenschutz.- Kundenschutzbasiertes Regulierungs- und Aufsichtskonzept: Die Vorlage schlägt vor, eine Kundenkategorisierung einzuführen. Versicherungsunternehmen sollen von Aufsichts-erleichterungen profitieren können, wenn sie ausschliesslich professionelle Kunden betreuen (zum Beispiel Grossunternehmen ohne besonderes Schutzbedürfnis). Weiter können kleine Versicherungsunternehmen mit innovativen Geschäftsmodellen unter Wahrung des Versichertenschutzes ganz oder teilweise von der Aufsicht befreit werden.- Versicherungsvermittlung: Das Vermittlerrecht soll modernisiert und der Kundenschutz insbesondere durch die Einführung einer generellen Ombudspflicht gestärkt werden. Weiter sollen neu besondere Vorschriften zur Vermeidung von Interessenskonflikten und für ungebundene Versicherungsvermittlerinnen und vermittler zur Offenlegung der Entschädigung durch Versicherungsunternehmen oder Dritte gelten. Für den Vertrieb bestimmter Versicherungsprodukte mit Anlagecharakter sollen - wie bereits bei Finanzinstrumenten nach FIDLEG - besondere Verhaltens und Informationspflichten eingeführt werden.Mit der Vorlage sollen ferner weitere Anpassungen am VAG vorgenommen werden, wie zum Beispiel die Entschlackung der Strafbestimmungen, die Stärkung der Gruppenaufsicht oder die formal bessere Verankerung des Schweizer Solvenztests. Auch soll die Ausnahmeregelung, dass die FINMA Versicherungsunternehmen von der internen Revisionspflicht befreien kann, aufgehoben werden.

Objectives

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Botschaft vom 21. Oktober 2020 zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG)

Resolutions

Date	Council	Text

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Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG)

Resolutions

Date	Council	Text
03.05.2021	1	Beschluss abweichend vom Entwurf
13.12.2021	2	Abweichung
01.03.2022	1	Abweichung
03.03.2022	2	Abweichung
10.03.2022	1	Zustimmung
18.03.2022	2	Annahme in der Schlussabstimmung
18.03.2022	1	Annahme in der Schlussabstimmung

Proceedings

SDA-MeldungDebatte im Nationalrat, 03.05.2021Nationalrat für neue Regeln bei der Aufsicht über Versicherungen Der Nationalrat will die Aufsicht über Versicherungen lockern, die nur Grossunternehmen bedienen. Zudem sollen ungebundene Versicherungsvermittler die Kunden über ihre Provisionen informieren müssen. Und Versicherungen sollen künftig saniert werden können.Die grosse Kammer hat am Montag verschiedene Änderungen des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) gutgeheissen. Mit 185 zu 0 Stimmen stimmte sie der Vorlage in der Gesamtabstimmung zu. Auch die Ratslinke, welche mit allen Minderheitsanträgen scheiterte, gab schliesslich grünes Licht.Für Versicherungen müssten die gleichen Regeln gelten wie für Finanzdienstleister, sagte Beat Walti (ZH) im Namen der FDP-Fraktion. Es gehe letztlich um eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Branche.Die aktuellen Aufsichtsregeln sind seit 2006 in Kraft. Seither sei viel passiert, sagte Thomas Aeschi (ZG) für die SVP-Fraktion. Die vorliegende Revision folge dem Credo: "So viel regulieren wie nötig, aber nicht überschiessen." Die Vorlage schaffe einen Rahmen, der die Versicherungsbranche stütze und die Versicherten schütze.Ausnahmen von der AufsichtspflichtIm revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz sollen die Kunden kategorisiert werden. Versicherer, die ausschliesslich mit professionellen Kunden arbeiten - zum Beispiel mit Grossunternehmen ohne besonderes Schutzbedürfnis -, können bei der Aufsicht von Erleichterungen profitieren. Dies deshalb, weil professionelle Versicherungsnehmer von sich aus entsprechende Massnahmen ergreifen könnten, argumentierte die Mehrheit. Ausserdem seien professionelle Versicherungsnehmer in der Lage, die finanzielle Stabilität ihrer Versicherer und die Einzelheiten des Vertrages zu beurteilen.Unternehmen mit besonders innovativen Geschäftsmodellen sollen gar vollständig von der Aufsicht befreit werden können. Nach Kritik in der Vernehmlassung schränkte der Bundesrat die Regelung auf "kleine Versicherungsunternehmen" ein. Der Nationalrat stimmte für die allgemeine Formulierung - gegen den Willen von SP, Grünen und GLP.Zudem sollen nach Ansicht des Nationalrats auch ausländische Rückversicherer einer erleichterten Aufsicht über die Schweizer Geschäfte unterstellt werden, sofern sie im Ausland einer "angemessenen Aufsicht" unterliegen.Nichts anzufangen mit dem neuen Konzept wusste die Ratslinke. Die im EU-Raum einmalige Kundenkategorisierung gehe klar zu weit, sagte SP-Nationalrätin Prisca Birrer-Heimo (SP/LU). "Es fehlen klare Bestimmungen zu Ausnahmen von der Aufsichtspflicht."Neue Ausnahmen bei der Aufsicht schadeten dem Zweck des Gesetzes, hielt Sophie Michaud Gigon (VD) im Namen der Grünen fest. Der Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen sowie vor Missbräuchen werde damit geritzt. Die Linken scheiterten jedoch mit verschiedenen Änderungsanträgen deutlich.Mehr Transparenz bei LebensversicherungenGrundsätzlich einverstanden waren SP und Grüne dagegen mit einem weiteren Ziel der Revision, die Verhaltensregeln für Versicherungsvermittler im Gesetz zu verankern. Die Verhaltenspflichten sollen nicht für jede Beratung gelten, sondern vor allem für die Beratung zu qualifizierten Lebensversicherungsprodukten. Solche komplexen Produkte rechtfertigten besondere Informationspflichten, lautete der Tenor.SP und Grüne scheiterten mit ihrem Vorhaben, die Verhaltensregeln auszudehnen. So sollten Vermittler die Versicherten mündlich über den Inhalt der angebotenen Produkte aufklären müssen. Bei allen Beratungen müsse der Schutz der Versicherten vor Insolvenz des Versicherungsunternehmens immer zuvorderst stehen, sagte Birrer-Heimo.Die Mehrheit im Nationalrat folgte dem Vorschlag des Bundesrats. Künftig soll der Versicherungsvermittler etwa vor einer Empfehlung prüfen müssen, ob eine qualifizierte Lebensversicherung für die Versicherungsnehmerin oder den Versicherungsnehmer angemessen ist und über welche Kenntnisse und Erfahrung diese oder dieser verfügt. Die entsprechenden Schritte sollen dokumentiert werden müssen.Ungebundene Vermittler sollen die Versicherungsnehmer ausserdem über die Entschädigung informieren müssen, die sie von Dritten im Zusammenhang mit der Erbringung der Dienstleistung erhalten. In diesem Zusammenhang wird auch klargestellt, dass ein Versicherungsvermittler nicht gleichzeitig als gebundener und ungebundener Vermittler tätig sein kann, da ungebundene Vermittler in einem Treueverhältnis zu den Versicherten stehen.Keine Regulierung der OmbudsstellenDritter Kernpunkt der Gesetzesrevision ist die Möglichkeit, dass Versicherungsunternehmen im Krisenfall künftig saniert und nicht direkt liquidiert werden müssen. Das trage insbesondere den Interessen der Versicherungsnehmer im Krisenfall Rechnung, hiess es von Links und Rechts.Aus der Vorlage gestrichen hat der Nationalrat die Bestimmungen zu den Ombudsstellen. Er ist der Meinung, die vorhandenen Ombudsstellen würden gut funktionieren. Gemäss Vorschlag des Bundesrats sollen neu sämtliche Versicherungsunternehmen und die Versicherungsvermittlerinnen und -vermittler verpflichtet werden, sich einer Ombudsstelle anzuschliessen. Dadurch soll der Kundenschutz gestärkt werden.SDA-MeldungDebatte im Ständerat, 13.12.2021Parlament schnürt neues Aufsichtspaket für VersicherungenDas Parlament will die Aufsicht über Versicherungen lockern, die nur Grossunternehmen bedienen. Zudem sollen ungebundene Versicherungsvermittler die Kunden über ihre Provisionen informieren müssen. Und Versicherungen sollen künftig saniert werden können. Nach dem Nationalrat hat auch der Ständerat das entsprechend revidierte Gesetz gutgeheissen.In der Gesamtabstimmung hiess der Ständerat die Vorlage mit 39 zu 0 Stimmen bei einer Enthaltung gut. Das Geschäft geht zurück in den Nationalrat. Denn in einigen Punkten bleiben Differenzen zur grossen Kammer bestehen. Die umstrittensten Artikel im Rahmen der Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes waren am Montag im Ständerat eine Bestimmung, die es Versicherungen erlauben würde, im Bereich der Zusatzversicherung zur Krankenversicherung den Leistungserbringern gegenüber gemeinsam verhandeln zu können.Die kleine Kammer kippte diesen vom Nationalrat eingebauten Artikel mit 29 zu 16 Stimmen wieder aus der Vorlage. Hintergrund sind die oft sehr nachlässigen Abrechnungen der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) und den Zusatzversicherungen. Oft werde im Zusatz verrechnet, was eigentlich in die OKP gehöre, sagte Kommissionspräsident Pirmin Bischof (Mitte/SO).Keine einseitige KartellbildungLasse man den Artikel im Gesetz stehen, sei das nichts weniger als der Aufruf an die grossen Versicherer, ein Kartell zu bilden, warnte Hannes Germann (SVP/SH) vor diesem Schritt. Die "Waffengleichheit" sei nicht gegeben, wenn diese Möglichkeit nur den Versicherern, aber nicht auch den Leistungserbringern wie den Spitälern zugebilligt werde, sagte Martin Schmid (FDP/GR).Diese Frage müsse auf verlässlichen Grundlagen geklärt werden, sagte Finanzminister Ueli Maurer. Eventuell biete sich dafür dann ein anderes Gesetz an. Dass Handlungsbedarf in dieser Frage besteht, wurde indes im Rat von niemandem bestritten. Die Situation sei unbefriedigend.Zweiter Streitpunkt war die geplante Einführung einer generellen Ombudspflicht für die Schlichtung von Streitigkeiten. Der Nationalrat hatte diese Bestimmungen zu den Ombudsstellen aus der Vorlage gestrichen. Der Ständerat beharrte indes darauf, mit 24 zu 20 Stimmen fiel der Entscheid allerdings relativ knapp.Umstrittene OmbudspflichtMan solle den Versicherern erst einmal die Chance geben, sich diesbezüglich selber zu organisieren, sprach sich Matthias Michel (FDP/ZG) gegen die generelle Einführung der Ombudspflicht aus. Der Staat solle dann in einem zweiten Schritt eingreifen, falls es nicht klappe. Der Verband der Privatversicherer sei bereits dabei, eine eigene Ombudsstelle einzurichten."Wir haben bisher alles verworfen, was den Versicherten mehr Rechte gebracht hätte", wandte sich Paul Rechsteiner (SP/SG) gegen eine Streichung der Ombudstellen. Hier einzuschwenken und den Versicherungsnehmern einen niederschwelligen und kundenfreundlichen Zugang bei Streitigkeiten zu geben, sei richtig. Auch für Finanzminister Maurer sind diese Stellen weitgehend Erfolgsgeschichten. Ombudsstellen könnten sehr viele Probleme lösen, die Sensibilität und Komplexität der Materie steige ständig.Weiter sprach sich der Ständerat dagegen aus, die tieferen internationalen Kapitalstandards für Versicherer zu übernehmen, wie dies der Nationalrat in die Vorlage ergänzend eingebaut hat. Der Ständerat folgte damit der Minderheit seiner Kommission mit 23 zu 18 Stimmen bei einer Enthaltung.Lockere Vorgaben für NebengeschäfteIn einigen anderen Punkten folgte der Ständerat indes den Lösungsvorschlägen des Nationalrats. So wandte er sich gegen eine restriktive Praxis bei der Frage, welche Geschäfte ein Versicherer neben dem Versicherungsgeschäft ohne Ausnahmebewilligung sonst noch tätigen darf. Das Geschäft muss lediglich einen "Zusammenhang" haben mit dem Grundgeschäft, nicht einen "unmittelbaren Zusammenhang".Zudem verankerte der Ständerat auch den schweizerischen Solvenztest für die Bonität der Versicherungsgesellschaften im Gesetz.Die aktuellen Aufsichtsregeln sind seit 2006 in Kraft. Mit der Revision strebt der Bundesrat eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Branche an. Die Vorlage soll einen Rahmen schaffen, der die Versicherungsbranche stützt und die Versicherten schützt.Weniger Bürokratie für die ProfisIm revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz sollen die Kunden kategorisiert werden. Versicherer, die ausschliesslich mit professionellen Kunden arbeiten - zum Beispiel mit Grossunternehmen ohne besonderes Schutzbedürfnis -, können bei der Aufsicht von Erleichterungen profitieren. Insbesondere seien professionelle Versicherungsnehmer in der Lage, die finanzielle Stabilität ihrer Versicherer und die Einzelheiten des Vertrages zu beurteilen, hiess es im Ständerat.Die Möglichkeit, dass Versicherungsunternehmen im Krisenfall künftig saniert und nicht direkt liquidiert werden müssen, trägt auch nach Ansicht des Ständerates dazu bei, dass die Interessen der Versicherungsnehmer im Krisenfall geschützt seien.Schliesslich müssen Versicherungsvermittler künftig etwa vor einer Empfehlung prüfen, ob eine qualifizierte Lebensversicherung für die Versicherungsnehmerin oder den Versicherungsnehmer angemessen ist und über welche Kenntnisse und Erfahrung diese oder dieser verfügt. Die entsprechenden Schritte sollen dokumentiert werden müssen.SDA-MeldungDebatte im Nationalrat, 01.03.2022Räte streiten weiterhin über Ombudspflicht für VersicherungenBei Versicherungsstreitigkeiten soll sich die Branche weiterhin selber organisieren können. Dieser Meinung ist der Nationalrat. Anders als der Bundesrat und Ständerat will er nichts wissen von einer generellen Einführung der Ombudspflicht.Die grosse Kammer beugte sich am Dienstag zum zweiten Mal über die geplanten Änderungen des Versicherungsaufsichtsgesetzes. Nach der ersten Runde der Parlamentsberatungen waren Ende 2021 noch rund zehn Differenzen zwischen den Räten verblieben.Weiterhin zu reden gibt in den kommenden zwei Sessionswochen die Grundsatzfrage, ob die Ombudsstelle im Gesetz geregelt werden soll oder ob weiterhin eine Branchenlösung möglich sein soll. Geht es nach dem Bundesrat und dem Ständerat, soll jeder Vermittler und jede Versicherung verpflichtet werden, sich einer Ombudsstelle anzuschliessen, falls es Streitfälle mit Versicherten gibt.Kein staatlicher EingriffDie bürgerliche Mehrheit im Nationalrat plädiert jedoch für eine Streichung dieser Regeln. Sie argumentiert mit dem Subsidiaritätsprinzip. Demnach soll der Staat erst etwas regeln, wenn die Freiwilligkeit nicht funktioniert.Nach Ansicht der Kommissionsmehrheit erfüllt die heutige Branchenlösung ihren Zweck, wie Sprecher Martin Landolt (Mitte/GL) sagte. Seit Jahrzehnten betreiben die Privatversicherer zwei Ombudsstellen. Eine staatliche Lösung brauche es nicht.Die Ratslinke unterlag mit ihrem Argument, den Versicherungsnehmern einen niederschwelligen und kundenfreundlichen Zugang bei Streitigkeiten zu geben. Auch Finanzminister Ueli Maurer warb erfolglos für obligatorische Ombudsstellen. Er bezeichnete diese als "zeitgemäss". Der Entscheid gegen die Ombudsstellen-Pflicht fiel schliesslich mit 108 zu 84 Stimmen.Offene DetailsAuch in weiteren Punkten bleiben noch Differenzen zur kleinen Kammer. Beispielsweise beschloss der Nationalrat bei den Bestimmungen zu den ergänzenden internationalen Standards beziehungsweise zu den Stabilisierungsplänen, an seinen früheren Entscheiden festzuhalten.Ausserdem will der Nationalrat die vom Ständerat neu aufgenommenen Bestimmungen zum Sanierungsrecht präziser formulieren. Auf den Grundsatz haben sich die Räte bereits geeinigt: Künftig sollen Versicherungen saniert und nicht direkt liquidiert werden können.Gestrichen haben sich die Räte die zunächst vom Nationalrat verlangte Bestimmung, die es Versicherungen erlaubt hätte, im Bereich der Zusatzversicherung zur Krankenversicherung den Leistungserbringern gegenüber gemeinsam zu verhandeln.Diese Frage müsse auf verlässlichen Grundlagen geklärt werden, hatte Finanzminister Maurer im Ständerat gesagt. Eventuell biete sich dafür dann ein anderes Gesetz an. Dass Handlungsbedarf in dieser Frage besteht, wurde indes im Rat von niemandem bestritten. Die Situation sei unbefriedigend.SDA-MeldungDebatte im Ständerat, 03.03.2022Parlament verzichtet auf Ombudspflicht für VersicherungenBei Versicherungsstreitigkeiten soll sich die Branche weiterhin selber organisieren können. Der Ständerat ist in dieser Frage auf die Linie des Nationalrats umgeschwenkt. Das geänderte Versicherungsaufsichtsgesetz ist damit bereinigt.In der ersten Beratungsrunde hatte die kleine Kammer in der Frage betreffend Ombudsstellen noch mit der Regierung gestimmt. Am Donnerstag stimmte sie mit 24 zu 14 Stimmen bei 2 Enthaltungen gegen die generelle Einführung einer Ombudspflicht.Es handelt sich dabei um einen Kernpunkt der Gesetzesrevision. Nach Ansicht des Bundesrats sollte jeder Vermittler und jede Versicherung verpflichtet werden, sich einer Ombudsstelle anzuschliessen, falls es Streitfälle mit Versicherten gibt.Der Nationalrat sprach sich jedoch zwei Mal für die geltende Branchenlösung aus. Die Mehrheit argumentierte mit dem Subsidiaritätsprinzip. Demnach soll der Staat erst etwas regeln, wenn die Freiwilligkeit nicht funktioniert.Linke unterliegt mit BundesratDieser Meinung ist nun auch der Ständerat. Nach Ansicht der Kommissionsmehrheit erfüllt die heutige Branchenlösung ihren Zweck, wie Sprecher Pirmin Bischof (Mitte/SO) sagte. Seit Jahrzehnten betreiben die Privatversicherer zwei Ombudsstellen.Auch für die ungebundenen Versicherungsvermittler brauche es keine staatliche Lösung, sagte Alex Kuprecht (SVP/SZ). "Geben wir den Brokern die Chance, sich selber regulieren zu können."Die Ratslinke unterlag mit ihrem Argument, den Versicherungsnehmern einen niederschwelligen und kundenfreundlichen Zugang bei Streitigkeiten zu geben. "Die Bestimmung ist im Sinne der Konsumentinnen und Konsumenten."Auch Finanzminister Ueli Maurer warb erfolglos für obligatorische Ombudsstellen. Er bezeichnete diese als "zeitgemäss". Die ganze Finanzbranche wäre dann abgedeckt mit Ombudsstellen.Sanierung von VersicherungenAuch in weiteren Punkten des Versicherungsaufsichtsgesetzes konnten sich die Räte einigen. Es geht dabei etwa um die Frage, welche Standards internationale Versicherer beim Gläubigerschutz ergänzend zu geltenden Vorschriften erfüllen sollen.Ausserdem haben die Räte neue Bestimmungen zum Sanierungsrecht formuliert. Auf den Grundsatz hatten sie sich bereits früher geeinigt: Künftig sollen Versicherungen saniert und nicht direkt liquidiert werden können. Aus Sicht der Versicherten ist eine Sanierung oft besser, da sie in der Regel ein Interesse an der Weiterführung ihrer Versicherungsverträge haben.Gestrichen haben die Räte die zunächst vom Nationalrat verlangte Bestimmung, die es Versicherungen erlaubt hätte, im Bereich der Zusatzversicherung zur Krankenversicherung den Leistungserbringern gegenüber gemeinsam zu verhandeln.Die Vorlage geht wegen einer letzten rein formalen Differenz noch einmal zurück an den Nationalrat. Danach ist das Geschäft bereit für die Schlussabstimmungen.SDA-MeldungDebatte im Nationalrat, 10.03.2022Bei Versicherungsstreitigkeiten soll sich die Branche weiterhin selber organisieren können. Das Parlament hat eine obligatorische Ombudspflicht bei den Beratungen des Versicherungsaufsichtsgesetzes abgelehnt. Nach Ansicht der Mehrheit erfüllt die heutige Branchenlösung ihren Zweck. Die Vorlage ist nach der Bereinigung einer letzten rein formalen Differenz bereit für die Schlussabstimmungen. Sie beinhaltet auch Regeln für Versicherungsmakler: Diese müssen künftig offenlegen, wie viel Geld sie von der Versicherung erhalten.

Updated

10.04.2024 15:45

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