Aenderung und Durchsetzung des internationalen Flüchtlingsrechts

ShortId
95.3192
Id
19953192
Updated
10.04.2024 11:17
Language
de
Title
Aenderung und Durchsetzung des internationalen Flüchtlingsrechts
AdditionalIndexing
1
PriorityCouncil1
Nationalrat
Texts
  • <p>Die Welt ist mit einer erschreckenden Bevölkerungsexplosion konfrontiert. Die regionalen Konflikte nehmen zu, ebenso die Unterschiede zwischen den Industrienationen und den Ländern der Dritten Welt. Alle Anzeichen sprechen dafür, dass (Völker-)Wanderbewegungen in Zukunft stark zunehmen werden. Menschen werden ihr Heil zunehmend als Flüchtlinge in den reichen Industrienationen suchen.</p><p>Das kann keine Lösung sein. Wer sieht, welch riesige Probleme die Landflucht in die Grossstädte der Dritten Welt mit sich bringt, kann erahnen, welches Chaos den Industrieländern blühen würde, wenn bei immer besser werdenden Transport- und Kommunikationsmitteln weltweit Wanderbewegungen einsetzten. Es ist der falsche Weg, die schreienden Ungerechtigkeiten in der Welt dadurch lösen zu wollen, dass die Industrienationen mit der Aufnahme einer grossen Anzahl von Flüchtlingen auf ein tiefes Niveau heruntergewirtschaftet werden. Damit ist niemandem gedient, vielmehr wird dadurch das Entstehen von Rassismus vorprogrammiert.</p><p>Das Völkerrecht hat die tatsächliche Entwicklung bisher nicht nachvollzogen. Die moralischen und ethischen Grundsätze des Flüchtlingsrechts finden ihre Wurzeln in der Zeit des Zweiten Weltkrieges. Der Schock sass damals richtigerweise tief: Man realisierte am Ende des Krieges, welch fürchterliches Schicksal die an der Grenze zurückgewiesenen Menschen erlitten hatten. Man war sich einig: So etwas darf nie mehr passieren!</p><p>Die Situation hat sich aber im Vergleich zu damals stark verändert. Oft sind die in die Industrienationen Geflüchteten Privilegierte, wogegen Menschen in viel verzweifelteren Situationen zurückbleiben müssen. Die Flüchtlinge reisen oft via ein Transitland ein, in welchem sie offensichtlich nicht bedroht sind. Heute kommen Menschen aus ganz anderen Kulturkreisen, was für den Aufnehmerstaat ungleich mehr Probleme mit sich bringt. Im Gegensatz zu damals können Opfer und Täter kaum mehr auseinandergehalten werden. Und schliesslich - das ist besonders wichtig - hat heute die westliche Welt im Gegensatz zur Zeit des Naziterrors oft durchaus die Möglichkeit, durch Interventionen im Krisengebiet Ordnung zu schaffen oder wirksam zu helfen (sei es auch nur z. B. via Rotes Kreuz).</p><p>Lebten noch zur Zeit des Zweiten Weltkrieges etwa 2 Milliarden Menschen auf der Erde, so ist heute ein Völkerrecht zu fordern, welches von weit mehr als 10 Milliarden Menschen und von Völkerwanderungen ungeahnten Ausmasses ausgeht. Zentral ist die Frage, unter welchen Umständen jemand in ein "Krisengebiet" zurückgeschickt werden kann. Hält man an einem absoluten Rückschaffungsverbot fest und passt man den Ausdruck "unmenschliche oder erniedrigende Behandlung" westeuropäischen Wertmassstäben an, so ist voraussehbar, dass künftig in den meisten Fällen überhaupt niemand mehr zurückgeschickt werden darf.</p><p>Mit der Ratifizierung des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention, FK; SR 0.142.30) hat sich die Schweiz verpflichtet, niemanden in einen Staat auszuschaffen, in welchem ihm eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung als Folge einer Verfolgung droht. In Artikel 33 FK ist dieses Non-refoulement-Gebot statuiert. Zudem verbietet Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) die Ausschaffung eines Ausländers, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ihm bei seiner Rückkehr Folter oder sonst eine unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder Behandlung droht. Dieser Artikel 3 EMRK wird als absolut verstanden, so dass nicht einmal Schwerkriminelle heimgeschafft werden können. Nach Rechtsauffassung des Bundes "bindet der Grundsatz des Non-refoulements die Schweiz selbst dann, wenn sie jene Staatsverträge künden würde, stellt dieses Prinzip doch anerkanntermassen Völkergewohnheitsrecht dar".</p><p>a. Die These, dass das Verbot des Rückschaffens absolut gelten soll (vor allem Art. 3 EMRK) und unabhängig von der Unterzeichnung von internationalen Verträgen "anerkanntermassen" Völkergewohnheitsrecht bilden soll, ist kaum haltbar - weder rechtlich noch ethisch-moralisch: Was sollen zurückgebliebene Opfer denken, wenn ihre Peiniger in den Westen geflüchtet sind und dort unter Berufung auf dieses Prinzip Schutz finden?</p><p>Der Bundesrat wird ersucht, alle notwendigen Schritte einzuleiten, damit die entsprechenden völkerrechtlichen Bestimmungen (insbesondere von Art. 3 EMRK) in nachfolgendem Sinne konkretisiert bzw. relativiert werden. Betreffend den ersten Punkt ist eine Änderung des internationalen Rechts eine Notwendigkeit (Ziff. a1), betreffend die anderen beiden (Ziff. a2 und a3) ist eine Diskussion in Gang zu bringen.</p><p>a1. Das Verbot des Refoulements (der Rückschaffung) muss vor allem bei Kriminellen im eigentlichen Sinne aufgehoben werden. Es ist moralisch nicht tragbar, dass Leute, welche im Gastland die Rechtsordnung mit Füssen treten und für welche ein Menschenleben nichts wert ist, in den Genuss dieses Prinzips kommen, während gleichzeitig Millionen von schwerbedrängten Menschen vergeblich hoffen, in der westlichen Welt Schutz zu finden. Die Aufhebung des Verbots des Refoulements für Kriminelle ist deshalb besonders wichtig, weil es erfahrungsgemäss zu fremdenfeindlichen Tendenzen führt, wenn die Bevölkerung des Gastlands feststellen muss, dass nicht einmal Schwerstkriminelle ausgewiesen werden. Die bisherige Praxis untergräbt die in der westlichen Welt geltenden Moralgrundsätze und widerspricht der Gerechtigkeit.</p><p>a2. Das Verbot des Refoulements basiert auf der Annahme, dass die Flüchtlinge in einer tragbaren Anzahl in einem Land Schutz suchen. Was soll aber gelten, wenn z. B. Hunderttausende von Flüchtlingen aus Ex-Jugoslawien über die österreichische Grenze drängen? Jedermann weiss, dass Österreich nicht zugemutet werden könnte, sämtliche Flüchtlinge aufzunehmen. Es ist der Glaubwürdigkeit des Völkerrechts nicht gedient, wenn Bestimmungen gelten, bei welchen klar ist, dass sie je nach Umständen ohnehin nicht angewendet werden. Typisch ist, dass keine nennenswerte Kritik gegen Italien erhoben wurde, als die massenhaft auf Schiffen ankommenden Flüchtlinge aus Albanien postwendend in deren Heimat zurückschickt wurden.</p><p>a3. Letztes Jahr haben die USA eine Vielzahl von kubanischen Flüchtlingen auf die Insel zurücktransportiert und für sie auf ihrer Militärbasis in Kuba Flüchtlingsdörfer errichtet. Kann aus diesem Beispiel die Regel abgeleitet werden, dass es dann vertretbar ist, die Flüchtlinge wieder zurückzuschicken, wenn der betreffende Staat genügende Anstrengungen unternimmt, um in den Krisengebieten das Los von Flüchtlingen zu verbessern?</p><p>Konkret wäre z. B. der Fall zu besprechen, ob die Schweiz völkerrechtlich gesehen das Recht hätte, keinen Flüchtlingen aus Kroatien Aufnahme zu bieten, wenn sie gleichzeitig an Ort und Stelle Aufbauprojekte von zerstörten Dörfern durchführt und finanziert.</p><p>Die Beantwortung und die Regelung solcher Fragen sind von grösster Wichtigkeit für die nachfolgenden Generationen.</p><p>b. Völkerrechtlich muss auch klargestellt werden, was gelten soll, wenn Flüchtlinge von einem Transitland, in welchem sie nicht (mehr) gefährdet sind, in andere Staaten weiterreisen wollen. Es kann in diesen Fällen sinnvollerweise kein völkerrechtliches individuelles Recht auf Weiterreise geben, eine weltweite Niederlassungsfreiheit kann nicht diskutabel sein.</p><p>Die Schweiz hat mit den Nachbarstaaten Frankreich, Deutschland und Österreich "Rückübernahmeabkommen" abgeschlossen, welche völkerrechtlich gesehen eigentlich eine Selbstverständlichkeit darstellen sollten. Eine entsprechende Vereinbarung mit Italien fehlt. Der Bundesrat wird ersucht, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um auch mit Italien zu vereinbaren, dass zuwandernde Asylbewerber und Leute ohne Einreisebewilligung von Italien wieder "rückübernommen" werden müssen. Von Italien ist die Zustimmung zu diesem Abkommen mit dem notwendigen Druck zu verlangen. Insbesondere ist diese Forderung mit allfälligen Zugeständnissen gegenüber Italien im Rahmen der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU zu verknüpfen.</p><p>Diese Forderung entspricht der allgemeinen Zielrichtung, die Flüchtlingshilfe in den Krisengebieten zu erhöhen, unter gleichzeitigem Abbau der übertriebenen Aufwendungen für das Flüchtlingswesen in der Schweiz. Wenn die Zuwanderung von Flüchtlingen auf dem Landweg durch das geforderte Abkommen mit Italien eingeschränkt wird, sind die damit eingesparten Mittel für Hilfe vor Ort zu verwenden.</p><p>c. Völkerrechtlich ist schliesslich festzulegen, welche Sanktionsmittel gelten sollen, wenn ein Land internationale Vorschriften bezüglich der Rück- oder Aufnahme von Menschen verletzt. Es ist international zu regeln, ob Retorsionsmassnahmen gegenüber den Bürgern dieses Landes zulässig sind und, wenn ja, welche.</p><p>Der Bundesrat wird in diesem Zusammenhang ersucht, energisch Druck auf die Bundesrepublik Jugoslawien (Restjugoslawien) auszuüben, um Belgrad zu zwingen, seine völkerrechtswidrige Praxis aufzugeben, die eigenen Staatsangehörigen nicht mehr in ihrer Heimat aufzunehmen. Insbesondere hat der Bundesrat die Gegenmassnahme zu treffen, dass ab sofort bis zur Korrektur dieses Zustands keine Bürger mehr von Restjugoslawien in die Schweiz reisen dürfen. Visumerteilungen für Besucher aus Restjugoslawien sind bis zur Änderung der Haltung Belgrads zu verweigern.</p><p>Vom Verkehrsministerium in Belgrad wurden am 28. November 1994 Restriktionen für die Einreise der eigenen Staatsbürger erlassen. Als Folge davon können im Westen abgewiesene Asylbewerber nicht zurückreisen, jugoslawische Straftäter können nicht zurückgeschickt werden. Jugoslawische Touristen, welche die Schweiz besuchen und sich einfach weigern, zurückzukehren, können nicht zurückgeschafft werden.</p><p>Diese Weigerung von Belgrad ist völkerrechtswidrig. Restjugoslawien fordert internationale Verhandlungen, bevor in Erwägung gezogen werde, die verhängten Massnahmen wiederaufzuheben. Es geht Belgrad offenbar darum, weiterhin Fremdarbeiterkontingente zugeteilt zu erhalten. Die Schweiz kann sich ein solch völkerrechtswidriges Verhalten nicht bieten lassen. Der Vollzug ist im Einwanderungsrecht äusserst wichtig. Durch das Verhalten von Belgrad wird der schweizerische Vollzug in einem wichtigen Punkt lahmgelegt.</p><p>Lenkt Belgrad nicht ein, so sind schärfere Massnahmen anzudrohen: Es werde in Erwägung gezogen, auch den Jahresaufenthaltern die Wiedereinreise in die Schweiz zu verweigern. Eine solche Massnahme hätte zur Folge, dass Jahresaufenthalter vorläufig nicht mehr nach Hause reisen könnten und dass diese (bzw. ihre Familie) die jugoslawischen Behörden unter Druck setzen würden, die völkerrechtswidrige Haltung aufzugeben.</p>
  • <p>Der Grundsatz der Nichtrückschiebung ist in der internationalen Staatengemeinschaft seit langem als wesentlichstes Element des Schutzes für Flüchtlinge anerkannt. Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (FK) bestimmt, dass kein vertragschliessender Staat einen Flüchtling in irgendeiner Form in das Gebiet eines Landes ausweisen oder zurückstellen darf, wo sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre.</p><p>Das Verbot der Rückschiebung kann durch Vorbehalte nicht relativiert werden. Seine Anwendung ist auch nicht von einem gesetzeskonformen Anwesenheitsrecht im Aufnahmestaat abhängig. Wie der Bundesrat im übrigen schon verschiedene Male festgestellt hat, ist der Grundsatz der Nichtrückschiebung als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechtes mit zwingendem Charakter anzusehen (vgl. dazu auch die Botschaft des Bundesrates zur SD-Initiative "für eine vernünftige Asylpolitik"; BBl 1994 III 1486ff.).</p><p>Die FK - und in Anlehnung daran auch das Asylgesetz (Art. 45 Abs. 2 des Asylgesetzes; SR 142.31) - lässt indessen Ausnahmen vom Grundsatz der Nichtrückschiebung zu. So kann sich gemäss Artikel 33 Absatz 2 FK derjenige Flüchtling nicht auf diese Schutzbestimmung berufen, der als eine Gefahr für die Sicherheit des Aufenthaltsstaates angesehen werden muss oder wenn er eine Bedrohung für die Gemeinschaft bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde. Angesichts der schweren Konsequenzen der Aufhebung des Schutzes vor der Rückschiebung in den Verfolgerstaat kommen der Rechtsgüterabwägung und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Einzelfall eine besondere Bedeutung zu.</p><p>Schliesslich muss aber auch in diesen Fällen die absolut geltende Schranke gemäss Artikel 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) beachtet werden. Dieser menschenrechtliche Schutz greift selbst in Fällen, in denen der flüchtlingsrechtliche Schutz aufgehoben wurde, und verbietet die Rückschaffung einer Person in einen Staat, in dem ihr mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Folter droht.</p><p>Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen nimmt der Bundesrat zu den im Vorstoss aufgeworfenen Fragen wie folgt Stellung:</p><p>a. Der Grundsatz der Nichtrückschiebung wie auch die in der FK vorgesehenen Ausnahmen sind klar definiert. Verwiesen sei auf die umfangreiche Literatur, Rechtsprechung, die Staatenpraxis und die konstante und eindeutige Haltung des Hochkommissariates der Vereinten Nationen für Flüchtlinge, das mit der Überwachung der Durchführung der FK beauftragt ist. Das gleiche gilt für die Beendigungsgründe der Flüchtlingseigenschaft, die in Artikel 1 Buchstabe c FK umschrieben sind. Im weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Verpflichtungen aus der FK nicht von einer z. B. aus der Bevölkerungszahl und der Zahl der aufgenommenen Flüchtlinge berechneten Obergrenze der Aufnahmekapazität abhängig gemacht werden können. Eine derartige Limitierung des Geltungsbereiches der FK, ausserhalb der in Artikel 9 des Asylgesetzes umschriebenen Ausnahmesituation, wäre für den internatonalen Schutz verfolgter Menschen fatal und ist deshalb abzulehnen.</p><p>b. Sowohl die FK als auch das nationale Recht gehen davon aus, dass der Flüchtling nicht frei ist, das Land, in dem er Schutz vor Verfolgung geniessen möchte, zu wählen. Vielmehr ist seine Flucht als beendet zu betrachten, wenn er sich ausserhalb seines Heimatstaates in einem Land befindet, wo er dauernd dem direkten oder indirekten Zugriff seiner Verfolger entzogen ist. Dies ist nicht der Fall, wenn er hingegen unmittelbar aus einem Gebiete kommt, wo sein Leben und seine Freiheit im Sinne der FK bedroht sind. Unter unmittelbarer Einreise im Sinne von Artikel 31 Absatz 1 FK wird in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre, Praxis und Rechtsprechung auch eine kontinuierliche Fluchtbewegung über Drittstaaten verstanden. Das schweizerische Asylgesetz anerkennt diesen Umstand und bestimmt deshalb, dass bei einem Gesuch an der Landesgrenze die Einreise auch dann bewilligt werden kann, wenn der Gesuchsteller nachweislich ohne Verzug an die Schweizer Grenze gelangt ist.</p><p>Das zwischen den Mitgliedstaaten der EU unterzeichnete, aber noch nicht in Kraft getretene Dubliner Übereinkommen über die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylgesuches zuständigen Staates geht ebenfalls von diesen Überlegungen aus. Es regelt klar, welcher Vertragsstaat im Falle von Reisen der Asylbewerber von einem Mitgliedstaat in einen anderen verpflichtet ist, das Asylgesuch zu prüfen, zu entscheiden und umzusetzen. Als Nichtmitgliedstaat der EU ist der Schweiz der Weg zu diesem Instrument verwehrt. Die Mitgliedstaaten haben aber der Schweiz 1992 einen Anschluss an das Dubliner Abkommen in Aussicht gestellt und ihr bereits einen Entwurf für ein Parallelabkommen überreicht. Dieses Abkommen kann jedoch erst verhandelt und unterzeichnet werden, wenn alle EU-Staaten das Dubliner Abkommen ratifiziert haben.</p><p>Die Anwendung bilateraler Abkommen über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufenthalt kann ebenfalls dazu beitragen, die Weiterwanderung über mehrere Länder hinweg zu verhindern. Von dem Zeitpunkt an, in dem die Flucht als beendet angesehen werden kann, gelten für eine allfällige Einwanderung in einen anderen Staat die entsprechenden nationalen Bestimmungen. Bei einer Verletzung der Einwanderungsregeln kann über die Anwendung der Rückführungsabkommen der vor der illegalen Handlung bestehende Rechtszustand wiederhergestellt werden. Der Bundesrat hat in der Vergangenheit verschiedene Male die Bereitschaft zum Abschluss von Rückführungsübereinkommen, insbesondere auch mit Italien, betont. Bislang fehlte indessen ein entsprechender Wille unseres Nachbarlandes zu einem Vertragsabschluss. Die im Vorstoss geforderte Verknüpfung mit den bilateralen Verhandlungen mit der EU verkennt, dass es sich sowohl von den Verhandlungsgegenständen als auch von den Verhandlungspartnern her gesehen um zwei inhaltlich und institutionell voneinander getrennte Gebiete handelt. Die bilateralen Verhandlungen mit der EU beschlagen Gebiete des Gemeinschaftsrechtes, während die Regelung von Fragen des illegalen grenzüberschreitenden Personenverkehrs nach wie vor dem Souveränitätsbereich der einzelnen Staaten zugeordnet ist. Dies verbietet es indessen nicht, dass die Verhandlungen gegebenenfalls auch zum Anlass für die Erörterung von Fragen in diesem Zusammenhang benützt werden können.</p><p>c. Der Bundesrat teilt die Auffassung, dass die Weigerung eines Staates gegenüber anderen Staaten, die eigenen Staatsangehörigen zurückzunehmen, völkerrechtswidrig ist. Dies wurde gegenüber den jugoslawischen Behörden zum Ausdruck gebracht. Die Bundesbehörden, wie auch andere Aufnahmestaaten, führen denn auch Gespräche mit dem Ziel der Wiederherstellung des völkerrechtskonformen Zustandes. Dabei werden alle zur Erreichung dieses Ziels geeigneten Massnahmen ergriffen.</p> Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.
  • <p>Der Bundesrat wird ersucht, auf internationaler Ebene durch Verhandlungen innerhalb der entsprechenden internationalen Gremien darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen im internationalen Flüchtlingsrecht in folgendem Sinne festgehalten, geklärt, relativiert bzw. abgeändert werden:</p><p>a. Das "Verbot des Refoulement" soll klarer definiert werden. Für Kriminelle (im eigentlichen Sinne) soll es keine Gültigkeit mehr haben. Im weiteren sei zu prüfen, ob dieses Prinzip in Zeiten von grossem Ansturm von Flüchtlingen relativiert wird (z. B. gemäss Verhältnis Einwohnerzahl/Zahl der Aufgenommenen). Schliesslich ist zu klären, wann und ob Flüchtlinge zurücktransportiert werden dürfen, wenn der betreffende Staat angemessene Hilfe an Ort und Stelle leistet.</p><p>b. Es ist nicht nur in bilateralen Verträgen, sondern allgemein völkerrechtlich festzuhalten, was gilt, wenn Flüchtlinge via Transitland in ein weiteres Land ziehen. Die Schweiz hat sich für die Lösung einzusetzen, dass keine Aufnahmepflicht gilt, wenn Flüchtlinge im Transitland nicht gefährdet sind.</p><p>Im speziellen wird der Bundesrat in diesem Zusammenhang ersucht, mit Italien ein Rücknahmeabkommen abzuschliessen. Dies sei als Bedingung für allfällige Konzessionen gegenüber Italien im Rahmen der Verhandlungen mit der EU zu fordern.</p><p>c. Es ist völkerrechtlich festzuhalten, welche Rechte das eine Land hat, wenn sich das andere weigert, die eigenen Staatsangehörigen wieder bei sich aufzunehmen. Es ist international zu regeln, ob Retorsionsmassnahmen gegenüber den Bürgern dieses anderen Landes zulässig sind und, wenn ja, welche.</p><p>Im speziellen wird der Bundesrat in diesem Zusammenhang ersucht, gegenüber Restjugoslawien alle möglichen Massnahmen zu ergreifen, um zu erwirken, dass Belgrad seine völkerrechtswidrige Praxis ändert, seine eigenen Bürger nicht mehr einreisen zu lassen. Bis Belgrad die Haltung ändert, seien zumindest Visumerteilungen für Besucher aus Restjugoslawien zu verweigern.</p>
  • Aenderung und Durchsetzung des internationalen Flüchtlingsrechts
State
Erledigt
Related Affairs
Drafts
  • Index
    0
    Texts
    • <p>Die Welt ist mit einer erschreckenden Bevölkerungsexplosion konfrontiert. Die regionalen Konflikte nehmen zu, ebenso die Unterschiede zwischen den Industrienationen und den Ländern der Dritten Welt. Alle Anzeichen sprechen dafür, dass (Völker-)Wanderbewegungen in Zukunft stark zunehmen werden. Menschen werden ihr Heil zunehmend als Flüchtlinge in den reichen Industrienationen suchen.</p><p>Das kann keine Lösung sein. Wer sieht, welch riesige Probleme die Landflucht in die Grossstädte der Dritten Welt mit sich bringt, kann erahnen, welches Chaos den Industrieländern blühen würde, wenn bei immer besser werdenden Transport- und Kommunikationsmitteln weltweit Wanderbewegungen einsetzten. Es ist der falsche Weg, die schreienden Ungerechtigkeiten in der Welt dadurch lösen zu wollen, dass die Industrienationen mit der Aufnahme einer grossen Anzahl von Flüchtlingen auf ein tiefes Niveau heruntergewirtschaftet werden. Damit ist niemandem gedient, vielmehr wird dadurch das Entstehen von Rassismus vorprogrammiert.</p><p>Das Völkerrecht hat die tatsächliche Entwicklung bisher nicht nachvollzogen. Die moralischen und ethischen Grundsätze des Flüchtlingsrechts finden ihre Wurzeln in der Zeit des Zweiten Weltkrieges. Der Schock sass damals richtigerweise tief: Man realisierte am Ende des Krieges, welch fürchterliches Schicksal die an der Grenze zurückgewiesenen Menschen erlitten hatten. Man war sich einig: So etwas darf nie mehr passieren!</p><p>Die Situation hat sich aber im Vergleich zu damals stark verändert. Oft sind die in die Industrienationen Geflüchteten Privilegierte, wogegen Menschen in viel verzweifelteren Situationen zurückbleiben müssen. Die Flüchtlinge reisen oft via ein Transitland ein, in welchem sie offensichtlich nicht bedroht sind. Heute kommen Menschen aus ganz anderen Kulturkreisen, was für den Aufnehmerstaat ungleich mehr Probleme mit sich bringt. Im Gegensatz zu damals können Opfer und Täter kaum mehr auseinandergehalten werden. Und schliesslich - das ist besonders wichtig - hat heute die westliche Welt im Gegensatz zur Zeit des Naziterrors oft durchaus die Möglichkeit, durch Interventionen im Krisengebiet Ordnung zu schaffen oder wirksam zu helfen (sei es auch nur z. B. via Rotes Kreuz).</p><p>Lebten noch zur Zeit des Zweiten Weltkrieges etwa 2 Milliarden Menschen auf der Erde, so ist heute ein Völkerrecht zu fordern, welches von weit mehr als 10 Milliarden Menschen und von Völkerwanderungen ungeahnten Ausmasses ausgeht. Zentral ist die Frage, unter welchen Umständen jemand in ein "Krisengebiet" zurückgeschickt werden kann. Hält man an einem absoluten Rückschaffungsverbot fest und passt man den Ausdruck "unmenschliche oder erniedrigende Behandlung" westeuropäischen Wertmassstäben an, so ist voraussehbar, dass künftig in den meisten Fällen überhaupt niemand mehr zurückgeschickt werden darf.</p><p>Mit der Ratifizierung des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention, FK; SR 0.142.30) hat sich die Schweiz verpflichtet, niemanden in einen Staat auszuschaffen, in welchem ihm eine schwerwiegende Menschenrechtsverletzung als Folge einer Verfolgung droht. In Artikel 33 FK ist dieses Non-refoulement-Gebot statuiert. Zudem verbietet Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) die Ausschaffung eines Ausländers, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ihm bei seiner Rückkehr Folter oder sonst eine unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder Behandlung droht. Dieser Artikel 3 EMRK wird als absolut verstanden, so dass nicht einmal Schwerkriminelle heimgeschafft werden können. Nach Rechtsauffassung des Bundes "bindet der Grundsatz des Non-refoulements die Schweiz selbst dann, wenn sie jene Staatsverträge künden würde, stellt dieses Prinzip doch anerkanntermassen Völkergewohnheitsrecht dar".</p><p>a. Die These, dass das Verbot des Rückschaffens absolut gelten soll (vor allem Art. 3 EMRK) und unabhängig von der Unterzeichnung von internationalen Verträgen "anerkanntermassen" Völkergewohnheitsrecht bilden soll, ist kaum haltbar - weder rechtlich noch ethisch-moralisch: Was sollen zurückgebliebene Opfer denken, wenn ihre Peiniger in den Westen geflüchtet sind und dort unter Berufung auf dieses Prinzip Schutz finden?</p><p>Der Bundesrat wird ersucht, alle notwendigen Schritte einzuleiten, damit die entsprechenden völkerrechtlichen Bestimmungen (insbesondere von Art. 3 EMRK) in nachfolgendem Sinne konkretisiert bzw. relativiert werden. Betreffend den ersten Punkt ist eine Änderung des internationalen Rechts eine Notwendigkeit (Ziff. a1), betreffend die anderen beiden (Ziff. a2 und a3) ist eine Diskussion in Gang zu bringen.</p><p>a1. Das Verbot des Refoulements (der Rückschaffung) muss vor allem bei Kriminellen im eigentlichen Sinne aufgehoben werden. Es ist moralisch nicht tragbar, dass Leute, welche im Gastland die Rechtsordnung mit Füssen treten und für welche ein Menschenleben nichts wert ist, in den Genuss dieses Prinzips kommen, während gleichzeitig Millionen von schwerbedrängten Menschen vergeblich hoffen, in der westlichen Welt Schutz zu finden. Die Aufhebung des Verbots des Refoulements für Kriminelle ist deshalb besonders wichtig, weil es erfahrungsgemäss zu fremdenfeindlichen Tendenzen führt, wenn die Bevölkerung des Gastlands feststellen muss, dass nicht einmal Schwerstkriminelle ausgewiesen werden. Die bisherige Praxis untergräbt die in der westlichen Welt geltenden Moralgrundsätze und widerspricht der Gerechtigkeit.</p><p>a2. Das Verbot des Refoulements basiert auf der Annahme, dass die Flüchtlinge in einer tragbaren Anzahl in einem Land Schutz suchen. Was soll aber gelten, wenn z. B. Hunderttausende von Flüchtlingen aus Ex-Jugoslawien über die österreichische Grenze drängen? Jedermann weiss, dass Österreich nicht zugemutet werden könnte, sämtliche Flüchtlinge aufzunehmen. Es ist der Glaubwürdigkeit des Völkerrechts nicht gedient, wenn Bestimmungen gelten, bei welchen klar ist, dass sie je nach Umständen ohnehin nicht angewendet werden. Typisch ist, dass keine nennenswerte Kritik gegen Italien erhoben wurde, als die massenhaft auf Schiffen ankommenden Flüchtlinge aus Albanien postwendend in deren Heimat zurückschickt wurden.</p><p>a3. Letztes Jahr haben die USA eine Vielzahl von kubanischen Flüchtlingen auf die Insel zurücktransportiert und für sie auf ihrer Militärbasis in Kuba Flüchtlingsdörfer errichtet. Kann aus diesem Beispiel die Regel abgeleitet werden, dass es dann vertretbar ist, die Flüchtlinge wieder zurückzuschicken, wenn der betreffende Staat genügende Anstrengungen unternimmt, um in den Krisengebieten das Los von Flüchtlingen zu verbessern?</p><p>Konkret wäre z. B. der Fall zu besprechen, ob die Schweiz völkerrechtlich gesehen das Recht hätte, keinen Flüchtlingen aus Kroatien Aufnahme zu bieten, wenn sie gleichzeitig an Ort und Stelle Aufbauprojekte von zerstörten Dörfern durchführt und finanziert.</p><p>Die Beantwortung und die Regelung solcher Fragen sind von grösster Wichtigkeit für die nachfolgenden Generationen.</p><p>b. Völkerrechtlich muss auch klargestellt werden, was gelten soll, wenn Flüchtlinge von einem Transitland, in welchem sie nicht (mehr) gefährdet sind, in andere Staaten weiterreisen wollen. Es kann in diesen Fällen sinnvollerweise kein völkerrechtliches individuelles Recht auf Weiterreise geben, eine weltweite Niederlassungsfreiheit kann nicht diskutabel sein.</p><p>Die Schweiz hat mit den Nachbarstaaten Frankreich, Deutschland und Österreich "Rückübernahmeabkommen" abgeschlossen, welche völkerrechtlich gesehen eigentlich eine Selbstverständlichkeit darstellen sollten. Eine entsprechende Vereinbarung mit Italien fehlt. Der Bundesrat wird ersucht, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um auch mit Italien zu vereinbaren, dass zuwandernde Asylbewerber und Leute ohne Einreisebewilligung von Italien wieder "rückübernommen" werden müssen. Von Italien ist die Zustimmung zu diesem Abkommen mit dem notwendigen Druck zu verlangen. Insbesondere ist diese Forderung mit allfälligen Zugeständnissen gegenüber Italien im Rahmen der Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU zu verknüpfen.</p><p>Diese Forderung entspricht der allgemeinen Zielrichtung, die Flüchtlingshilfe in den Krisengebieten zu erhöhen, unter gleichzeitigem Abbau der übertriebenen Aufwendungen für das Flüchtlingswesen in der Schweiz. Wenn die Zuwanderung von Flüchtlingen auf dem Landweg durch das geforderte Abkommen mit Italien eingeschränkt wird, sind die damit eingesparten Mittel für Hilfe vor Ort zu verwenden.</p><p>c. Völkerrechtlich ist schliesslich festzulegen, welche Sanktionsmittel gelten sollen, wenn ein Land internationale Vorschriften bezüglich der Rück- oder Aufnahme von Menschen verletzt. Es ist international zu regeln, ob Retorsionsmassnahmen gegenüber den Bürgern dieses Landes zulässig sind und, wenn ja, welche.</p><p>Der Bundesrat wird in diesem Zusammenhang ersucht, energisch Druck auf die Bundesrepublik Jugoslawien (Restjugoslawien) auszuüben, um Belgrad zu zwingen, seine völkerrechtswidrige Praxis aufzugeben, die eigenen Staatsangehörigen nicht mehr in ihrer Heimat aufzunehmen. Insbesondere hat der Bundesrat die Gegenmassnahme zu treffen, dass ab sofort bis zur Korrektur dieses Zustands keine Bürger mehr von Restjugoslawien in die Schweiz reisen dürfen. Visumerteilungen für Besucher aus Restjugoslawien sind bis zur Änderung der Haltung Belgrads zu verweigern.</p><p>Vom Verkehrsministerium in Belgrad wurden am 28. November 1994 Restriktionen für die Einreise der eigenen Staatsbürger erlassen. Als Folge davon können im Westen abgewiesene Asylbewerber nicht zurückreisen, jugoslawische Straftäter können nicht zurückgeschickt werden. Jugoslawische Touristen, welche die Schweiz besuchen und sich einfach weigern, zurückzukehren, können nicht zurückgeschafft werden.</p><p>Diese Weigerung von Belgrad ist völkerrechtswidrig. Restjugoslawien fordert internationale Verhandlungen, bevor in Erwägung gezogen werde, die verhängten Massnahmen wiederaufzuheben. Es geht Belgrad offenbar darum, weiterhin Fremdarbeiterkontingente zugeteilt zu erhalten. Die Schweiz kann sich ein solch völkerrechtswidriges Verhalten nicht bieten lassen. Der Vollzug ist im Einwanderungsrecht äusserst wichtig. Durch das Verhalten von Belgrad wird der schweizerische Vollzug in einem wichtigen Punkt lahmgelegt.</p><p>Lenkt Belgrad nicht ein, so sind schärfere Massnahmen anzudrohen: Es werde in Erwägung gezogen, auch den Jahresaufenthaltern die Wiedereinreise in die Schweiz zu verweigern. Eine solche Massnahme hätte zur Folge, dass Jahresaufenthalter vorläufig nicht mehr nach Hause reisen könnten und dass diese (bzw. ihre Familie) die jugoslawischen Behörden unter Druck setzen würden, die völkerrechtswidrige Haltung aufzugeben.</p>
    • <p>Der Grundsatz der Nichtrückschiebung ist in der internationalen Staatengemeinschaft seit langem als wesentlichstes Element des Schutzes für Flüchtlinge anerkannt. Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (FK) bestimmt, dass kein vertragschliessender Staat einen Flüchtling in irgendeiner Form in das Gebiet eines Landes ausweisen oder zurückstellen darf, wo sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre.</p><p>Das Verbot der Rückschiebung kann durch Vorbehalte nicht relativiert werden. Seine Anwendung ist auch nicht von einem gesetzeskonformen Anwesenheitsrecht im Aufnahmestaat abhängig. Wie der Bundesrat im übrigen schon verschiedene Male festgestellt hat, ist der Grundsatz der Nichtrückschiebung als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechtes mit zwingendem Charakter anzusehen (vgl. dazu auch die Botschaft des Bundesrates zur SD-Initiative "für eine vernünftige Asylpolitik"; BBl 1994 III 1486ff.).</p><p>Die FK - und in Anlehnung daran auch das Asylgesetz (Art. 45 Abs. 2 des Asylgesetzes; SR 142.31) - lässt indessen Ausnahmen vom Grundsatz der Nichtrückschiebung zu. So kann sich gemäss Artikel 33 Absatz 2 FK derjenige Flüchtling nicht auf diese Schutzbestimmung berufen, der als eine Gefahr für die Sicherheit des Aufenthaltsstaates angesehen werden muss oder wenn er eine Bedrohung für die Gemeinschaft bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde. Angesichts der schweren Konsequenzen der Aufhebung des Schutzes vor der Rückschiebung in den Verfolgerstaat kommen der Rechtsgüterabwägung und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Einzelfall eine besondere Bedeutung zu.</p><p>Schliesslich muss aber auch in diesen Fällen die absolut geltende Schranke gemäss Artikel 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) beachtet werden. Dieser menschenrechtliche Schutz greift selbst in Fällen, in denen der flüchtlingsrechtliche Schutz aufgehoben wurde, und verbietet die Rückschaffung einer Person in einen Staat, in dem ihr mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Folter droht.</p><p>Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen nimmt der Bundesrat zu den im Vorstoss aufgeworfenen Fragen wie folgt Stellung:</p><p>a. Der Grundsatz der Nichtrückschiebung wie auch die in der FK vorgesehenen Ausnahmen sind klar definiert. Verwiesen sei auf die umfangreiche Literatur, Rechtsprechung, die Staatenpraxis und die konstante und eindeutige Haltung des Hochkommissariates der Vereinten Nationen für Flüchtlinge, das mit der Überwachung der Durchführung der FK beauftragt ist. Das gleiche gilt für die Beendigungsgründe der Flüchtlingseigenschaft, die in Artikel 1 Buchstabe c FK umschrieben sind. Im weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Verpflichtungen aus der FK nicht von einer z. B. aus der Bevölkerungszahl und der Zahl der aufgenommenen Flüchtlinge berechneten Obergrenze der Aufnahmekapazität abhängig gemacht werden können. Eine derartige Limitierung des Geltungsbereiches der FK, ausserhalb der in Artikel 9 des Asylgesetzes umschriebenen Ausnahmesituation, wäre für den internatonalen Schutz verfolgter Menschen fatal und ist deshalb abzulehnen.</p><p>b. Sowohl die FK als auch das nationale Recht gehen davon aus, dass der Flüchtling nicht frei ist, das Land, in dem er Schutz vor Verfolgung geniessen möchte, zu wählen. Vielmehr ist seine Flucht als beendet zu betrachten, wenn er sich ausserhalb seines Heimatstaates in einem Land befindet, wo er dauernd dem direkten oder indirekten Zugriff seiner Verfolger entzogen ist. Dies ist nicht der Fall, wenn er hingegen unmittelbar aus einem Gebiete kommt, wo sein Leben und seine Freiheit im Sinne der FK bedroht sind. Unter unmittelbarer Einreise im Sinne von Artikel 31 Absatz 1 FK wird in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre, Praxis und Rechtsprechung auch eine kontinuierliche Fluchtbewegung über Drittstaaten verstanden. Das schweizerische Asylgesetz anerkennt diesen Umstand und bestimmt deshalb, dass bei einem Gesuch an der Landesgrenze die Einreise auch dann bewilligt werden kann, wenn der Gesuchsteller nachweislich ohne Verzug an die Schweizer Grenze gelangt ist.</p><p>Das zwischen den Mitgliedstaaten der EU unterzeichnete, aber noch nicht in Kraft getretene Dubliner Übereinkommen über die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylgesuches zuständigen Staates geht ebenfalls von diesen Überlegungen aus. Es regelt klar, welcher Vertragsstaat im Falle von Reisen der Asylbewerber von einem Mitgliedstaat in einen anderen verpflichtet ist, das Asylgesuch zu prüfen, zu entscheiden und umzusetzen. Als Nichtmitgliedstaat der EU ist der Schweiz der Weg zu diesem Instrument verwehrt. Die Mitgliedstaaten haben aber der Schweiz 1992 einen Anschluss an das Dubliner Abkommen in Aussicht gestellt und ihr bereits einen Entwurf für ein Parallelabkommen überreicht. Dieses Abkommen kann jedoch erst verhandelt und unterzeichnet werden, wenn alle EU-Staaten das Dubliner Abkommen ratifiziert haben.</p><p>Die Anwendung bilateraler Abkommen über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufenthalt kann ebenfalls dazu beitragen, die Weiterwanderung über mehrere Länder hinweg zu verhindern. Von dem Zeitpunkt an, in dem die Flucht als beendet angesehen werden kann, gelten für eine allfällige Einwanderung in einen anderen Staat die entsprechenden nationalen Bestimmungen. Bei einer Verletzung der Einwanderungsregeln kann über die Anwendung der Rückführungsabkommen der vor der illegalen Handlung bestehende Rechtszustand wiederhergestellt werden. Der Bundesrat hat in der Vergangenheit verschiedene Male die Bereitschaft zum Abschluss von Rückführungsübereinkommen, insbesondere auch mit Italien, betont. Bislang fehlte indessen ein entsprechender Wille unseres Nachbarlandes zu einem Vertragsabschluss. Die im Vorstoss geforderte Verknüpfung mit den bilateralen Verhandlungen mit der EU verkennt, dass es sich sowohl von den Verhandlungsgegenständen als auch von den Verhandlungspartnern her gesehen um zwei inhaltlich und institutionell voneinander getrennte Gebiete handelt. Die bilateralen Verhandlungen mit der EU beschlagen Gebiete des Gemeinschaftsrechtes, während die Regelung von Fragen des illegalen grenzüberschreitenden Personenverkehrs nach wie vor dem Souveränitätsbereich der einzelnen Staaten zugeordnet ist. Dies verbietet es indessen nicht, dass die Verhandlungen gegebenenfalls auch zum Anlass für die Erörterung von Fragen in diesem Zusammenhang benützt werden können.</p><p>c. Der Bundesrat teilt die Auffassung, dass die Weigerung eines Staates gegenüber anderen Staaten, die eigenen Staatsangehörigen zurückzunehmen, völkerrechtswidrig ist. Dies wurde gegenüber den jugoslawischen Behörden zum Ausdruck gebracht. Die Bundesbehörden, wie auch andere Aufnahmestaaten, führen denn auch Gespräche mit dem Ziel der Wiederherstellung des völkerrechtskonformen Zustandes. Dabei werden alle zur Erreichung dieses Ziels geeigneten Massnahmen ergriffen.</p> Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.
    • <p>Der Bundesrat wird ersucht, auf internationaler Ebene durch Verhandlungen innerhalb der entsprechenden internationalen Gremien darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen im internationalen Flüchtlingsrecht in folgendem Sinne festgehalten, geklärt, relativiert bzw. abgeändert werden:</p><p>a. Das "Verbot des Refoulement" soll klarer definiert werden. Für Kriminelle (im eigentlichen Sinne) soll es keine Gültigkeit mehr haben. Im weiteren sei zu prüfen, ob dieses Prinzip in Zeiten von grossem Ansturm von Flüchtlingen relativiert wird (z. B. gemäss Verhältnis Einwohnerzahl/Zahl der Aufgenommenen). Schliesslich ist zu klären, wann und ob Flüchtlinge zurücktransportiert werden dürfen, wenn der betreffende Staat angemessene Hilfe an Ort und Stelle leistet.</p><p>b. Es ist nicht nur in bilateralen Verträgen, sondern allgemein völkerrechtlich festzuhalten, was gilt, wenn Flüchtlinge via Transitland in ein weiteres Land ziehen. Die Schweiz hat sich für die Lösung einzusetzen, dass keine Aufnahmepflicht gilt, wenn Flüchtlinge im Transitland nicht gefährdet sind.</p><p>Im speziellen wird der Bundesrat in diesem Zusammenhang ersucht, mit Italien ein Rücknahmeabkommen abzuschliessen. Dies sei als Bedingung für allfällige Konzessionen gegenüber Italien im Rahmen der Verhandlungen mit der EU zu fordern.</p><p>c. Es ist völkerrechtlich festzuhalten, welche Rechte das eine Land hat, wenn sich das andere weigert, die eigenen Staatsangehörigen wieder bei sich aufzunehmen. Es ist international zu regeln, ob Retorsionsmassnahmen gegenüber den Bürgern dieses anderen Landes zulässig sind und, wenn ja, welche.</p><p>Im speziellen wird der Bundesrat in diesem Zusammenhang ersucht, gegenüber Restjugoslawien alle möglichen Massnahmen zu ergreifen, um zu erwirken, dass Belgrad seine völkerrechtswidrige Praxis ändert, seine eigenen Bürger nicht mehr einreisen zu lassen. Bis Belgrad die Haltung ändert, seien zumindest Visumerteilungen für Besucher aus Restjugoslawien zu verweigern.</p>
    • Aenderung und Durchsetzung des internationalen Flüchtlingsrechts

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