Luftreinhalte-Verordnung. Gesetzmässigkeit der Artikel im Bereich der Massnahmenpläne

ShortId
98.3135
Id
19983135
Updated
10.04.2024 14:05
Language
de
Title
Luftreinhalte-Verordnung. Gesetzmässigkeit der Artikel im Bereich der Massnahmenpläne
AdditionalIndexing
Verordnung;Vollzug von Beschlüssen;Luftreinhaltung
1
  • L04K06010411, Luftreinhaltung
  • L05K0503010103, Verordnung
  • L03K080703, Vollzug von Beschlüssen
PriorityCouncil1
Nationalrat
Texts
  • <p>1. Seit Jahren hat sich gezeigt, dass immer dann, wenn ein immissionsträchtiges Vorhaben in einem luftbelasteten Gebiet geplant wird, der betreffende gesamtkantonale Massnahmenplan nach Artikel 31ff. der alten LRV kein taugliches Instrument zur Konfliktbewältigung ist. Ich erinnere an die Fälle Grauholzautobahn, Messgerätefabrik Herisau, Einkaufszentrum Grancia bei Lugano. Das Bundesgericht hat darum stets gefordert, dass Massnahmenpläne als Koordinationsinstrumente im einzelnen Fall aufgestellt werden. Der Gesetzgeber hat bei der Schaffung einer klaren Rechtsgrundlage für den Massnahmenplan anlässlich der letzten Revision des USG im neuen Artikel 44a bewusst auf den Ausdruck "kantonaler Massnahmenplan" verzichtet. Richtigerweise beschreibt demnach Artikel 31 der neuen LRV den Massnahmenplan deutlich als Instrument für ein räumlich begrenztes, von ganz bestimmten Immissionen betroffenes Gebiet. Im Widerspruch dazu hat der Bundesrat den alten Artikel 34 LRV auch in die neue Fassung übernommen. Dieser Artikel löste mit dem Ausdruck "kantonaler Massnahmenplan" die Fehlinterpretation aus, es müsse jeder Kanton einen flächendeckenden gesamtkantonalen Massnahmenplan erfassen.</p><p>2. Das Bundesgericht hat in allen strittigen Fällen dem Massnahmenplan die Auflage zugewiesen, auf eine mögliche Verminderung von übermässigen Immissionen hinzuwirken. Dies im Bewusstsein, dass deren absolute Beseitigung ein zu hohes und nicht zu erreichendes Ziel darstellt. In Konsequenz dieser pragmatischen Rechtsprechung hat der Gesetzgeber im neuen Artikel 44a USG die Beseitigung von Einwirkungen nur als ein mögliches Ziel neben deren Verminderung gesetzt, indem er "Massnahmen zur Verminderung oder Beseitigung" verlangt. Trotz diesem klaren gesetzlichen Wortlaut spricht die Verordnung in Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe c wiederum von "Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung".</p><p>3. Die fünfjährige Frist zur Durchführung von Massnahmen nach der alten LRV hat sich immer als unrealistisch erwiesen. Der Gesetzgeber hat darum in Artikel 44a Absatz 1 USG ausdrücklich angeordnet, dass die Fristen zur Durchführung von Massnahmen in jedem einzelnen Fall individuell festgesetzt werden müssen ("innert angesetzter Frist"). Trotzdem hält Artikel 33 Absatz 1 der neuen LRV fest, dass die im Plan angegebenen Massnahmen "in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen sind". Weder in der Kommission noch im Ratsplenum war jemals die Rede von einer Fünfjahresfrist. Die in der Verordnung enthaltene Eingrenzung ("in der Regel") ändert an dieser Tatsache wenig.</p>
  • <p>1. Der Bundesrat teilt die Auffassung des Interpellanten, dass der Massnahmenplan zur Luftreinhaltung ein Koordinationsinstrument ist. Dies entspricht der einhelligen Lehre und der konstanten Praxis des Bundesgerichtes zur Massnahmenplanung. Der Massnahmenplan dient dazu, die zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen oder lästigen Luftverunreinigungen nötigen, über die Vorsorge hinausgehenden emissionsbegrenzenden Massnahmen bei den verschiedenen Verursachern aufeinander abzustimmen. An dieser Funktion des Massnahmenplans haben weder die Einführung von Artikel 44a im USG noch die gestützt darauf nötig gewordene Anpassung der LRV etwas geändert.</p><p>Der Bundesrat hat nicht die Auffassung, dass ein solcher Massnahmenplan gesamtkantonal erstellt werden müsse. Er geht mit dem Interpellanten davon aus, dass der Massnahmenplan ein Instrument für ein räumlich begrenztes, von ganz bestimmten Immissionen betroffenes Gebiet ist. Massnahmenpläne sind dort nötig, wo trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen aufgrund der Emissionen von mehreren Quellen schädliche oder lästige Immissionen auftreten oder zu erwarten sind (Art. 44a Abs. 1 USG und Art. 31 LRV). Diese Gebiete müssen nicht den Kantonsgrenzen entsprechen.</p><p>2. Artikel 24septies der Bundesverfassung beauftragt den Bund, die Bevölkerung vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu schützen. Die Artikel 11 bis 18 USG regeln, nach welchen Kriterien festgestellt wird, wann Einwirkungen schädlich oder lästig sind (Art. 13 und 14 USG) und mit welcher Strenge die nötigen Massnahmen bei der Quelle festzulegen sind (Art. 11 USG). Bei der Revision des USG wurden diese Artikel unverändert übernommen.</p><p>Neu hat der Gesetzgeber nun Artikel 44a USG geschaffen. Dieser regelt das Instrument des Massnahmenplans zur Luftreinhaltung. Der neue Gesetzesartikel ist eine blosse Vollzugsvorschrift. An der unverändert weitergeführten materiellen Strenge des USG kann er deshalb nichts ändern. Auf diesen Sachverhalt hat im übrigen auch der Präsident der vorberatenden Kommission des Ständerates bei der Debatte über Artikel 44a USG zuhanden des Protokolls hingewiesen (vgl. AB 1995 S 1163). Die gesetzlichen Vorgaben und die genannte Erklärung des Ständerates sind für den Bundesrat als Verordnungsgeber verbindlich. Deshalb sind auch mit der Einführung von Artikel 44a USG schädliche oder lästige Immissionen nach wie vor mit allen verhältnismässigen Mitteln zu verhindern, bevor sie entstehen, und zu beseitigen, wenn sie auftreten. Nur so kann der von Verfassung und Gesetz erteilte Auftrag zum Schutz der Bevölkerung genügend erfüllt werden.</p><p>3. Der Bundesrat trägt als Verordnungsgeber und in seiner Aufsichtsfunktion über den Vollzug die Verantwortung dafür, dass das USG umgesetzt wird. Zur Erfüllung dieser Aufgabe erachtet er es als sinnvoll und nötig, den Kantonen Fristen für die Durchführung der nach Gesetz nötigen Massnahmen zu setzen. Der Bundesrat stellt dabei mit dem Interpellanten fest, dass die ursprünglich vorgegebene Frist von fünf Jahren zur Durchführung der verschärften Emissionsbegrenzungen nicht überall eingehalten werden konnte. Dies lag hauptsächlich daran, dass der Aufwand für die Erarbeitung der Pläne sowie zu deren Verabschiedung bei Inkraftsetzen der LRV zum Teil unterschätzt wurde. Heute ist die Situation indessen eine andere. Die Kantone verfügen über Erfahrungen im Bereich Luftreinhaltung und damit auch im Bereich Massnahmenplanung. Die meisten Massnahmenpläne werden zurzeit umgesetzt, einige bereits den veränderten Gegebenheiten angepasst. Kein Kanton hat sich denn auch im Rahmen der Vernehmlassung gegen die Belassung der Fünfjahresfrist - als Regel - ausgesprochen.</p> Antwort des Bundesrates.
  • <p>Am 21. Dezember 1995 haben die eidgenössischen Räte die Revision des Umweltschutzgesetzes (USG) gutgeheissen. Gestützt auf diesen Beschluss hat der Bundesrat am 15. Dezember 1997 die revidierte Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vorgelegt. Die Gesetzeskonformität der darin enthaltenen Änderungen im Bereich der Massnahmenpläne ist dabei höchst fraglich.</p><p>Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:</p><p>1. Ist er bereit, die neue LRV gesetzeskonform und gemäss ihrem Artikel 31 so zu interpretieren, dass inskünftig auf die in Artikel 34 der neuen LRV explizit erwähnten und Verwirrung stiftenden "kantonalen Massnahmenpläne" verzichtet wird und die Massnahmenpläne, wie im USG vorgesehen, als Konfliktlösungs- und Koordinationsinstrumente im einzelnen Fall angewendet werden?</p><p>2. Kann er erklären, warum er in Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe c der neuen LRV, entgegen den formellen gesetzlichen Vorgaben, wiederum die Verminderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen anstreben will?</p><p>3. Kann er erklären, warum in Artikel 33 Absatz 1 der neuen LRV entgegen dem Wortlaut des Gesetzes doch wieder die Fünfjahresfrist als Regel aufgeführt wird?</p>
  • Luftreinhalte-Verordnung. Gesetzmässigkeit der Artikel im Bereich der Massnahmenpläne
State
Erledigt
Related Affairs
Drafts
  • Index
    0
    Texts
    • <p>1. Seit Jahren hat sich gezeigt, dass immer dann, wenn ein immissionsträchtiges Vorhaben in einem luftbelasteten Gebiet geplant wird, der betreffende gesamtkantonale Massnahmenplan nach Artikel 31ff. der alten LRV kein taugliches Instrument zur Konfliktbewältigung ist. Ich erinnere an die Fälle Grauholzautobahn, Messgerätefabrik Herisau, Einkaufszentrum Grancia bei Lugano. Das Bundesgericht hat darum stets gefordert, dass Massnahmenpläne als Koordinationsinstrumente im einzelnen Fall aufgestellt werden. Der Gesetzgeber hat bei der Schaffung einer klaren Rechtsgrundlage für den Massnahmenplan anlässlich der letzten Revision des USG im neuen Artikel 44a bewusst auf den Ausdruck "kantonaler Massnahmenplan" verzichtet. Richtigerweise beschreibt demnach Artikel 31 der neuen LRV den Massnahmenplan deutlich als Instrument für ein räumlich begrenztes, von ganz bestimmten Immissionen betroffenes Gebiet. Im Widerspruch dazu hat der Bundesrat den alten Artikel 34 LRV auch in die neue Fassung übernommen. Dieser Artikel löste mit dem Ausdruck "kantonaler Massnahmenplan" die Fehlinterpretation aus, es müsse jeder Kanton einen flächendeckenden gesamtkantonalen Massnahmenplan erfassen.</p><p>2. Das Bundesgericht hat in allen strittigen Fällen dem Massnahmenplan die Auflage zugewiesen, auf eine mögliche Verminderung von übermässigen Immissionen hinzuwirken. Dies im Bewusstsein, dass deren absolute Beseitigung ein zu hohes und nicht zu erreichendes Ziel darstellt. In Konsequenz dieser pragmatischen Rechtsprechung hat der Gesetzgeber im neuen Artikel 44a USG die Beseitigung von Einwirkungen nur als ein mögliches Ziel neben deren Verminderung gesetzt, indem er "Massnahmen zur Verminderung oder Beseitigung" verlangt. Trotz diesem klaren gesetzlichen Wortlaut spricht die Verordnung in Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe c wiederum von "Massnahmen zur Verhinderung und Beseitigung".</p><p>3. Die fünfjährige Frist zur Durchführung von Massnahmen nach der alten LRV hat sich immer als unrealistisch erwiesen. Der Gesetzgeber hat darum in Artikel 44a Absatz 1 USG ausdrücklich angeordnet, dass die Fristen zur Durchführung von Massnahmen in jedem einzelnen Fall individuell festgesetzt werden müssen ("innert angesetzter Frist"). Trotzdem hält Artikel 33 Absatz 1 der neuen LRV fest, dass die im Plan angegebenen Massnahmen "in der Regel innert fünf Jahren zu verwirklichen sind". Weder in der Kommission noch im Ratsplenum war jemals die Rede von einer Fünfjahresfrist. Die in der Verordnung enthaltene Eingrenzung ("in der Regel") ändert an dieser Tatsache wenig.</p>
    • <p>1. Der Bundesrat teilt die Auffassung des Interpellanten, dass der Massnahmenplan zur Luftreinhaltung ein Koordinationsinstrument ist. Dies entspricht der einhelligen Lehre und der konstanten Praxis des Bundesgerichtes zur Massnahmenplanung. Der Massnahmenplan dient dazu, die zum Schutz der Bevölkerung vor schädlichen oder lästigen Luftverunreinigungen nötigen, über die Vorsorge hinausgehenden emissionsbegrenzenden Massnahmen bei den verschiedenen Verursachern aufeinander abzustimmen. An dieser Funktion des Massnahmenplans haben weder die Einführung von Artikel 44a im USG noch die gestützt darauf nötig gewordene Anpassung der LRV etwas geändert.</p><p>Der Bundesrat hat nicht die Auffassung, dass ein solcher Massnahmenplan gesamtkantonal erstellt werden müsse. Er geht mit dem Interpellanten davon aus, dass der Massnahmenplan ein Instrument für ein räumlich begrenztes, von ganz bestimmten Immissionen betroffenes Gebiet ist. Massnahmenpläne sind dort nötig, wo trotz der vorsorglichen Emissionsbegrenzungen aufgrund der Emissionen von mehreren Quellen schädliche oder lästige Immissionen auftreten oder zu erwarten sind (Art. 44a Abs. 1 USG und Art. 31 LRV). Diese Gebiete müssen nicht den Kantonsgrenzen entsprechen.</p><p>2. Artikel 24septies der Bundesverfassung beauftragt den Bund, die Bevölkerung vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu schützen. Die Artikel 11 bis 18 USG regeln, nach welchen Kriterien festgestellt wird, wann Einwirkungen schädlich oder lästig sind (Art. 13 und 14 USG) und mit welcher Strenge die nötigen Massnahmen bei der Quelle festzulegen sind (Art. 11 USG). Bei der Revision des USG wurden diese Artikel unverändert übernommen.</p><p>Neu hat der Gesetzgeber nun Artikel 44a USG geschaffen. Dieser regelt das Instrument des Massnahmenplans zur Luftreinhaltung. Der neue Gesetzesartikel ist eine blosse Vollzugsvorschrift. An der unverändert weitergeführten materiellen Strenge des USG kann er deshalb nichts ändern. Auf diesen Sachverhalt hat im übrigen auch der Präsident der vorberatenden Kommission des Ständerates bei der Debatte über Artikel 44a USG zuhanden des Protokolls hingewiesen (vgl. AB 1995 S 1163). Die gesetzlichen Vorgaben und die genannte Erklärung des Ständerates sind für den Bundesrat als Verordnungsgeber verbindlich. Deshalb sind auch mit der Einführung von Artikel 44a USG schädliche oder lästige Immissionen nach wie vor mit allen verhältnismässigen Mitteln zu verhindern, bevor sie entstehen, und zu beseitigen, wenn sie auftreten. Nur so kann der von Verfassung und Gesetz erteilte Auftrag zum Schutz der Bevölkerung genügend erfüllt werden.</p><p>3. Der Bundesrat trägt als Verordnungsgeber und in seiner Aufsichtsfunktion über den Vollzug die Verantwortung dafür, dass das USG umgesetzt wird. Zur Erfüllung dieser Aufgabe erachtet er es als sinnvoll und nötig, den Kantonen Fristen für die Durchführung der nach Gesetz nötigen Massnahmen zu setzen. Der Bundesrat stellt dabei mit dem Interpellanten fest, dass die ursprünglich vorgegebene Frist von fünf Jahren zur Durchführung der verschärften Emissionsbegrenzungen nicht überall eingehalten werden konnte. Dies lag hauptsächlich daran, dass der Aufwand für die Erarbeitung der Pläne sowie zu deren Verabschiedung bei Inkraftsetzen der LRV zum Teil unterschätzt wurde. Heute ist die Situation indessen eine andere. Die Kantone verfügen über Erfahrungen im Bereich Luftreinhaltung und damit auch im Bereich Massnahmenplanung. Die meisten Massnahmenpläne werden zurzeit umgesetzt, einige bereits den veränderten Gegebenheiten angepasst. Kein Kanton hat sich denn auch im Rahmen der Vernehmlassung gegen die Belassung der Fünfjahresfrist - als Regel - ausgesprochen.</p> Antwort des Bundesrates.
    • <p>Am 21. Dezember 1995 haben die eidgenössischen Räte die Revision des Umweltschutzgesetzes (USG) gutgeheissen. Gestützt auf diesen Beschluss hat der Bundesrat am 15. Dezember 1997 die revidierte Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vorgelegt. Die Gesetzeskonformität der darin enthaltenen Änderungen im Bereich der Massnahmenpläne ist dabei höchst fraglich.</p><p>Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:</p><p>1. Ist er bereit, die neue LRV gesetzeskonform und gemäss ihrem Artikel 31 so zu interpretieren, dass inskünftig auf die in Artikel 34 der neuen LRV explizit erwähnten und Verwirrung stiftenden "kantonalen Massnahmenpläne" verzichtet wird und die Massnahmenpläne, wie im USG vorgesehen, als Konfliktlösungs- und Koordinationsinstrumente im einzelnen Fall angewendet werden?</p><p>2. Kann er erklären, warum er in Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe c der neuen LRV, entgegen den formellen gesetzlichen Vorgaben, wiederum die Verminderung und Beseitigung der übermässigen Immissionen anstreben will?</p><p>3. Kann er erklären, warum in Artikel 33 Absatz 1 der neuen LRV entgegen dem Wortlaut des Gesetzes doch wieder die Fünfjahresfrist als Regel aufgeführt wird?</p>
    • Luftreinhalte-Verordnung. Gesetzmässigkeit der Artikel im Bereich der Massnahmenpläne

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