Schengen-Integration und Kontrolle im rückwärtigen Grenzraum

ShortId
01.3142
Id
20013142
Updated
10.04.2024 14:56
Language
de
Title
Schengen-Integration und Kontrolle im rückwärtigen Grenzraum
AdditionalIndexing
09;10;12;Grenzwachtkorps;verdeckte Ermittlung;Polizei;Personenkontrolle an der Grenze;Polizeikontrolle
1
  • L06K070104040202, Personenkontrolle an der Grenze
  • L05K0403030401, Polizeikontrolle
  • L04K04030304, Polizei
  • L06K070104040201, Grenzwachtkorps
  • L05K0504010204, verdeckte Ermittlung
PriorityCouncil1
Nationalrat
Texts
  • <p>Der Bundesrat strebt bereits seit längerem eine Optimierung der inneren Sicherheit unseres Landes an. Ein Mittel dazu ist die verbesserte Zusammenarbeit auf internationaler Ebene. Die EU ist in diesem Bereich bereits tätig geworden und hat Instrumente entwickelt, um insbesondere das organisierte Verbrechen besser bekämpfen und die Migration besser steuern zu können. Im Falle eines Abseitsstehens droht der Schweiz die Gefahr, einer erhöhten Kriminalität und einem verstärkten Migrationsdruck ausgesetzt zu werden. Um diesem Risiko zu begegnen, hat Bundesrat Koller die EU bereits 1995 auf das Interesse der Schweiz an einer Zusammenarbeit mit "Schengen" aufmerksam gemacht. Im Integrationsbericht von 1999 war diesem Bereich ebenfalls ein ausführliches Kapitel gewidmet. In der Schlussakte zum Personenfreizügigkeitsabkommen hat die Schweiz sodann in einer einseitigen Erklärung zum wiederholten Mal ihr Interesse an einer Beteiligung an der Asyl- und Migrationspolitik der EU einschliesslich Dubliner Übereinkommen bekundet. Im Aussenpolitischen Bericht 2000 schliesslich hat der Bundesrat die Teilnahme der Schweiz an den Instrumenten von "Schengen" im Hinblick auf eine effiziente Gewährleistung der inneren Sicherheit unseres Landes als ein wichtiges aussenpolitisches Anliegen bezeichnet.</p><p>Die Problematik einer effizienteren Grenzkontrolle sowie die Möglichkeit einer allfälligen Teilnahme der Schweiz am Schengener System waren auch bereits mehrfach Gegenstand von internen Untersuchungen. Seit 1999 läuft das Projekt zur Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz (Usis). In dessen Rahmen werden umfassende Vorschläge für die Verbesserung der inneren Sicherheit ausgearbeitet; dazu gehört auch - unabhängig von "Schengen/Dublin" - die Analyse der Grenzkontrollen. Die Kantone sind bei allen Arbeiten von Usis vertreten.</p><p>Parallel zur allgemeinen Überprüfung der inneren Sicherheit der Schweiz befasst sich die Projektgruppe Peseus (EJPD-Strategie EU/Schweiz) vertieft mit den Möglichkeiten einer verstärkten polizeilichen und justiziellen Kooperation sowie mit Fragen um Asyl und Migration zwischen der EG und den EU-Mitgliedstaaten einerseits und der Schweiz andererseits. Sie kann sich dabei auf die Untersuchungen und Abklärungen verschiedener früherer Arbeitsgruppen und Expertenkommissionen (z. B. Expertenkommission "Grenzpolizeiliche Personenkontrollen" unter dem Vorsitz von Nationalrat Leuba, Schlussbericht von 1993) abstützen. Diese internen Analysen bilden die Grundlage für eine Gesamtbeurteilung im Hinblick auf die Verhandlungen mit der EU. Aufgrund der heutigen Ausgangslage befürwortet der Bundesrat eine Teilnahme der Schweiz an "Schengen/Dublin", da die Vorteile für die Schweiz überwiegen. Gewisse Bereiche bedürfen jedoch noch der vertieften Abklärung. Eine abschliessende Bewertung wird erst nach Abschluss der Verhandlungen möglich sein. Im Übrigen ist der Bundesrat der Auffassung, dass auch die EU und ihre Mitgliedstaaten ein gewisses Interesse an der Einbindung der Schweiz in "Schengen/Dublin" haben dürften.</p><p>1. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass weder das Übereinkommen von Schengen vom 14. Juni 1985 noch das dazu gehörige Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni 1990 eine rechtliche Pflicht zu einem Ausbau der polizeilichen Kontrollen im rückwärtigen Grenzraum und im Landesinnern fordern. Der Entscheid über eine allfällige Verstärkung solcher Kontrollen liegt auch unter "Schengen/Dublin" weiterhin in der Souveränität der einzelnen Vertragsstaaten. Im Falle einer Teilnahme an "Schengen/Dublin" wird die Schweiz daher selber darüber entscheiden können, ob sie über die in den Übereinkommen zwingend vorgesehenen Sicherheitsmassnahmen hinaus und neben allfälligen weiteren kompensatorischen Massnahmen auch einen Ausbau der polizeilichen Kontrollen im rückwärtigen Grenzraum bzw. im Landesinnern für notwendig hält.</p><p>Die Frage der allfälligen Ausgestaltung solcher Kontrollen bildet zurzeit Gegenstand umfangreicher interner Abklärungen, u. a. im Rahmen des Projektes Usis. Das Kriterium ist die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit.</p><p>2. Wie erwähnt bildet die Frage allfälliger kompensatorischer Kontrollen im rückwärtigen Grenzraum oder im Landesinnern zurzeit Gegenstand interner Abklärungen, weshalb über die konkrete Ausgestaltung solcher Kontrollen zum heutigen Zeitpunkt noch keine Aussagen möglich sind.</p><p>3. Soweit verdachts- und ereignisunabhängige Kontrollen von Personen und die Durchsuchung ihrer mitgeführten Sachen bzw. gegebenenfalls der Fahrzeuge, in denen sie reisen, einen Eingriff in die persönliche Freiheit und in das Privatleben der Betroffenen im Sinne von den Artikeln 10 und 13 der Bundesverfassung darstellen und dafür noch keine entsprechende Rechtsgrundlage besteht, müssten dafür zum gegebenen Zeitpunkt die notwendigen gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden.</p><p>4. Weder das Übereinkommen von Schengen noch dasjenige von Dublin verpflichten die Vertragsstaaten zur Einführung einer allgemeinen Ausweistragpflicht. Der Bundesrat prüft im Moment ebenfalls die Frage, welche Auswirkungen eine allfällige neue Art von Kontrollen haben könnte.</p><p>5. Der Bundesrat hat Kenntnis vom Endurteil des Landesverfassungsgerichtes Mecklenburg-Vorpommern vom 21. Oktober 1999. Gemäss diesem Urteil ist es in Deutschland verfassungswidrig, der Polizei eine Befugnis für die Identitätsfeststellung auf Durchgangsstrassen zur vorbeugenden Bekämpfung jeder grenzüberschreitenden Kriminalität zu geben. Hingegen darf eine solche Befugnis zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität eingeräumt werden, vorausgesetzt es existiert ein entsprechender auf die organisierte Kriminalität zugeschnittener Strafkatalog des Gesetzgebers.</p><p>Das Urteil des Landesverfassungsgerichtes Mecklenburg-Vorpommern verlangt die gleichen Grundsätze, welche nach schweizerischem Verfassungsrecht für staatliches Handeln gelten: Eingriffe des Staates in die Grundrechte des Einzelnen - z. B. die Einschränkung der persönlichen Freiheit mittels Durchführung von verdachts- und ereignisunabhängigen Personenkontrollen ausserhalb des Grenzgebietes - müssen sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, sie müssen im öffentlichen Interesse liegen, und sie müssen verhältnismässig sein (vgl. Art. 5 der Bundesverfassung).</p><p>6. Der Bundesrat ist der Meinung, dass Identitäts- und Personenkontrollen, die ohne zwingende Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente allein aufgrund der Hautfarbe oder des "ausländischen" Aussehens vorgenommen werden, einen stark diskriminierenden Charakter haben und dem von der Schweiz ratifizierten Internationalen Übereinkommen vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104) grundsätzlich zuwiderlaufen. Diese Problematik hat jedoch nichts mit der Zulässigkeit, sondern mit der korrekten Ausgestaltung des Vollzuges solcher ohne zwingende Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente durchgeführter Kontrollen zu tun. Das Problem besteht im Übrigen bei sämtlichen, d. h. auch bei schengenunabhängigen Kontrollen der schweizerischen Vollzugsorgane.</p> Antwort des Bundesrates.
  • <p>Wie ich Presseberichten entnehme, plant der Bundesrat im Zuge der Schengen-Assoziation der Schweiz nicht nur die Aufhebung der Kontrollen an den Grenzen zu den EU-Staaten, sondern nach deutschem Vorbild die Einführung einer "Schleierfahndung" mindestens im rückwärtigen Grenzraum, d. h. einem Streifen von 30 Kilometern hinter der Grenze.</p><p>So begrüssenswert es sein mag, dass der Bundesrat die Kontrollen an den Grenzen abschaffen will, so bedenklich erscheint es doch, dass er sie ersetzen will durch neue Kontrollen im Inland. Kontrollen im Landesinnern ohne Verdacht widersprechen dem Prinzip der Bewegungsfreiheit, das eine tragende Säule demokratischer Rechtsstaaten ist.</p><p>Ich bitte den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:</p><p>1. Ist er sich der Tatsache bewusst, dass die Einführung solcher Ersatzgrenzkontrollen im Landesinnern nicht Vorbedingung einer Schengen-Integration sein kann, weil sie nicht im Schengener Durchführungsübereinkommen gefordert wird und auch nicht gefordert werden kann, da Kontrollen im Landesinnern auch in der EU der Souveränität des jeweiligen Nationalstaates unterliegen? Ist er bereit, auf die Einführung solcher Kontrollen zu verzichten?</p><p>2. Wenn nein, wer soll diese Kontrollen vornehmen? Wie stellt er sich die Arbeitsteilung zwischen dem Grenzwachtkorps und den Polizeien der betreffenden Kantone vor, insbesondere derjenigen, deren Gebiet fast ganz in der 30-Kilometer-Zone liegt (Genf, Basel-Stadt, Schaffhausen)?</p><p>3. "Schleierfahndung" bedeutet von Verdachten und Ereignissen unabhängige Kontrollen von Personen und Durchsuchung ihrer mitgeführten Sachen bzw. gegebenenfalls der Fahrzeuge, in denen sie reisen. Wo sieht er für solche Kontrollen Rechtsgrundlagen, im Bundesrecht oder im Recht der Kantone?</p><p>4. Gedenkt er, Rechtsgrundlagen für eine Ausweistragpflicht einzuführen, um jede Bürgerin und jeden Bürger identifizieren zu können, ohne dass gegen sie oder ihn der Verdacht einer Straftat vorliegt und ohne dass sie oder er durch ihr bzw. sein Verhalten die öffentliche Sicherheit gefährdet hat?</p><p>5. Hat er Kenntnis vom Urteil vom Oktober 1999 des Landesverfassungsgerichtes des deutschen Bundeslandes Mecklenburg-Vorpommern, das derartige Kontrollen ohne Verdacht in wesentlichen Teilen als verfassungswidrig beurteilte? Wenn ja, wo sieht er die Unterschiede zur Verfassungsrechtslage der Schweiz?</p><p>6. Einschlägige Untersuchungen haben gezeigt, dass diese Kontrollen in Deutschland vor allem am Kriterium der Hautfarbe und am "ausländischen" Aussehen orientiert sind, mithin einen stark diskriminierenden Charakter haben. Wie will er diese verfassungswidrige Diskriminierung bei einer zukünftigen schweizerischen Schleierfahndung verhindern?</p>
  • Schengen-Integration und Kontrolle im rückwärtigen Grenzraum
State
Erledigt
Related Affairs
Drafts
  • Index
    0
    Texts
    • <p>Der Bundesrat strebt bereits seit längerem eine Optimierung der inneren Sicherheit unseres Landes an. Ein Mittel dazu ist die verbesserte Zusammenarbeit auf internationaler Ebene. Die EU ist in diesem Bereich bereits tätig geworden und hat Instrumente entwickelt, um insbesondere das organisierte Verbrechen besser bekämpfen und die Migration besser steuern zu können. Im Falle eines Abseitsstehens droht der Schweiz die Gefahr, einer erhöhten Kriminalität und einem verstärkten Migrationsdruck ausgesetzt zu werden. Um diesem Risiko zu begegnen, hat Bundesrat Koller die EU bereits 1995 auf das Interesse der Schweiz an einer Zusammenarbeit mit "Schengen" aufmerksam gemacht. Im Integrationsbericht von 1999 war diesem Bereich ebenfalls ein ausführliches Kapitel gewidmet. In der Schlussakte zum Personenfreizügigkeitsabkommen hat die Schweiz sodann in einer einseitigen Erklärung zum wiederholten Mal ihr Interesse an einer Beteiligung an der Asyl- und Migrationspolitik der EU einschliesslich Dubliner Übereinkommen bekundet. Im Aussenpolitischen Bericht 2000 schliesslich hat der Bundesrat die Teilnahme der Schweiz an den Instrumenten von "Schengen" im Hinblick auf eine effiziente Gewährleistung der inneren Sicherheit unseres Landes als ein wichtiges aussenpolitisches Anliegen bezeichnet.</p><p>Die Problematik einer effizienteren Grenzkontrolle sowie die Möglichkeit einer allfälligen Teilnahme der Schweiz am Schengener System waren auch bereits mehrfach Gegenstand von internen Untersuchungen. Seit 1999 läuft das Projekt zur Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz (Usis). In dessen Rahmen werden umfassende Vorschläge für die Verbesserung der inneren Sicherheit ausgearbeitet; dazu gehört auch - unabhängig von "Schengen/Dublin" - die Analyse der Grenzkontrollen. Die Kantone sind bei allen Arbeiten von Usis vertreten.</p><p>Parallel zur allgemeinen Überprüfung der inneren Sicherheit der Schweiz befasst sich die Projektgruppe Peseus (EJPD-Strategie EU/Schweiz) vertieft mit den Möglichkeiten einer verstärkten polizeilichen und justiziellen Kooperation sowie mit Fragen um Asyl und Migration zwischen der EG und den EU-Mitgliedstaaten einerseits und der Schweiz andererseits. Sie kann sich dabei auf die Untersuchungen und Abklärungen verschiedener früherer Arbeitsgruppen und Expertenkommissionen (z. B. Expertenkommission "Grenzpolizeiliche Personenkontrollen" unter dem Vorsitz von Nationalrat Leuba, Schlussbericht von 1993) abstützen. Diese internen Analysen bilden die Grundlage für eine Gesamtbeurteilung im Hinblick auf die Verhandlungen mit der EU. Aufgrund der heutigen Ausgangslage befürwortet der Bundesrat eine Teilnahme der Schweiz an "Schengen/Dublin", da die Vorteile für die Schweiz überwiegen. Gewisse Bereiche bedürfen jedoch noch der vertieften Abklärung. Eine abschliessende Bewertung wird erst nach Abschluss der Verhandlungen möglich sein. Im Übrigen ist der Bundesrat der Auffassung, dass auch die EU und ihre Mitgliedstaaten ein gewisses Interesse an der Einbindung der Schweiz in "Schengen/Dublin" haben dürften.</p><p>1. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass weder das Übereinkommen von Schengen vom 14. Juni 1985 noch das dazu gehörige Durchführungsübereinkommen vom 19. Juni 1990 eine rechtliche Pflicht zu einem Ausbau der polizeilichen Kontrollen im rückwärtigen Grenzraum und im Landesinnern fordern. Der Entscheid über eine allfällige Verstärkung solcher Kontrollen liegt auch unter "Schengen/Dublin" weiterhin in der Souveränität der einzelnen Vertragsstaaten. Im Falle einer Teilnahme an "Schengen/Dublin" wird die Schweiz daher selber darüber entscheiden können, ob sie über die in den Übereinkommen zwingend vorgesehenen Sicherheitsmassnahmen hinaus und neben allfälligen weiteren kompensatorischen Massnahmen auch einen Ausbau der polizeilichen Kontrollen im rückwärtigen Grenzraum bzw. im Landesinnern für notwendig hält.</p><p>Die Frage der allfälligen Ausgestaltung solcher Kontrollen bildet zurzeit Gegenstand umfangreicher interner Abklärungen, u. a. im Rahmen des Projektes Usis. Das Kriterium ist die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit.</p><p>2. Wie erwähnt bildet die Frage allfälliger kompensatorischer Kontrollen im rückwärtigen Grenzraum oder im Landesinnern zurzeit Gegenstand interner Abklärungen, weshalb über die konkrete Ausgestaltung solcher Kontrollen zum heutigen Zeitpunkt noch keine Aussagen möglich sind.</p><p>3. Soweit verdachts- und ereignisunabhängige Kontrollen von Personen und die Durchsuchung ihrer mitgeführten Sachen bzw. gegebenenfalls der Fahrzeuge, in denen sie reisen, einen Eingriff in die persönliche Freiheit und in das Privatleben der Betroffenen im Sinne von den Artikeln 10 und 13 der Bundesverfassung darstellen und dafür noch keine entsprechende Rechtsgrundlage besteht, müssten dafür zum gegebenen Zeitpunkt die notwendigen gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden.</p><p>4. Weder das Übereinkommen von Schengen noch dasjenige von Dublin verpflichten die Vertragsstaaten zur Einführung einer allgemeinen Ausweistragpflicht. Der Bundesrat prüft im Moment ebenfalls die Frage, welche Auswirkungen eine allfällige neue Art von Kontrollen haben könnte.</p><p>5. Der Bundesrat hat Kenntnis vom Endurteil des Landesverfassungsgerichtes Mecklenburg-Vorpommern vom 21. Oktober 1999. Gemäss diesem Urteil ist es in Deutschland verfassungswidrig, der Polizei eine Befugnis für die Identitätsfeststellung auf Durchgangsstrassen zur vorbeugenden Bekämpfung jeder grenzüberschreitenden Kriminalität zu geben. Hingegen darf eine solche Befugnis zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität eingeräumt werden, vorausgesetzt es existiert ein entsprechender auf die organisierte Kriminalität zugeschnittener Strafkatalog des Gesetzgebers.</p><p>Das Urteil des Landesverfassungsgerichtes Mecklenburg-Vorpommern verlangt die gleichen Grundsätze, welche nach schweizerischem Verfassungsrecht für staatliches Handeln gelten: Eingriffe des Staates in die Grundrechte des Einzelnen - z. B. die Einschränkung der persönlichen Freiheit mittels Durchführung von verdachts- und ereignisunabhängigen Personenkontrollen ausserhalb des Grenzgebietes - müssen sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, sie müssen im öffentlichen Interesse liegen, und sie müssen verhältnismässig sein (vgl. Art. 5 der Bundesverfassung).</p><p>6. Der Bundesrat ist der Meinung, dass Identitäts- und Personenkontrollen, die ohne zwingende Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente allein aufgrund der Hautfarbe oder des "ausländischen" Aussehens vorgenommen werden, einen stark diskriminierenden Charakter haben und dem von der Schweiz ratifizierten Internationalen Übereinkommen vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104) grundsätzlich zuwiderlaufen. Diese Problematik hat jedoch nichts mit der Zulässigkeit, sondern mit der korrekten Ausgestaltung des Vollzuges solcher ohne zwingende Anhaltspunkte oder Verdachtsmomente durchgeführter Kontrollen zu tun. Das Problem besteht im Übrigen bei sämtlichen, d. h. auch bei schengenunabhängigen Kontrollen der schweizerischen Vollzugsorgane.</p> Antwort des Bundesrates.
    • <p>Wie ich Presseberichten entnehme, plant der Bundesrat im Zuge der Schengen-Assoziation der Schweiz nicht nur die Aufhebung der Kontrollen an den Grenzen zu den EU-Staaten, sondern nach deutschem Vorbild die Einführung einer "Schleierfahndung" mindestens im rückwärtigen Grenzraum, d. h. einem Streifen von 30 Kilometern hinter der Grenze.</p><p>So begrüssenswert es sein mag, dass der Bundesrat die Kontrollen an den Grenzen abschaffen will, so bedenklich erscheint es doch, dass er sie ersetzen will durch neue Kontrollen im Inland. Kontrollen im Landesinnern ohne Verdacht widersprechen dem Prinzip der Bewegungsfreiheit, das eine tragende Säule demokratischer Rechtsstaaten ist.</p><p>Ich bitte den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:</p><p>1. Ist er sich der Tatsache bewusst, dass die Einführung solcher Ersatzgrenzkontrollen im Landesinnern nicht Vorbedingung einer Schengen-Integration sein kann, weil sie nicht im Schengener Durchführungsübereinkommen gefordert wird und auch nicht gefordert werden kann, da Kontrollen im Landesinnern auch in der EU der Souveränität des jeweiligen Nationalstaates unterliegen? Ist er bereit, auf die Einführung solcher Kontrollen zu verzichten?</p><p>2. Wenn nein, wer soll diese Kontrollen vornehmen? Wie stellt er sich die Arbeitsteilung zwischen dem Grenzwachtkorps und den Polizeien der betreffenden Kantone vor, insbesondere derjenigen, deren Gebiet fast ganz in der 30-Kilometer-Zone liegt (Genf, Basel-Stadt, Schaffhausen)?</p><p>3. "Schleierfahndung" bedeutet von Verdachten und Ereignissen unabhängige Kontrollen von Personen und Durchsuchung ihrer mitgeführten Sachen bzw. gegebenenfalls der Fahrzeuge, in denen sie reisen. Wo sieht er für solche Kontrollen Rechtsgrundlagen, im Bundesrecht oder im Recht der Kantone?</p><p>4. Gedenkt er, Rechtsgrundlagen für eine Ausweistragpflicht einzuführen, um jede Bürgerin und jeden Bürger identifizieren zu können, ohne dass gegen sie oder ihn der Verdacht einer Straftat vorliegt und ohne dass sie oder er durch ihr bzw. sein Verhalten die öffentliche Sicherheit gefährdet hat?</p><p>5. Hat er Kenntnis vom Urteil vom Oktober 1999 des Landesverfassungsgerichtes des deutschen Bundeslandes Mecklenburg-Vorpommern, das derartige Kontrollen ohne Verdacht in wesentlichen Teilen als verfassungswidrig beurteilte? Wenn ja, wo sieht er die Unterschiede zur Verfassungsrechtslage der Schweiz?</p><p>6. Einschlägige Untersuchungen haben gezeigt, dass diese Kontrollen in Deutschland vor allem am Kriterium der Hautfarbe und am "ausländischen" Aussehen orientiert sind, mithin einen stark diskriminierenden Charakter haben. Wie will er diese verfassungswidrige Diskriminierung bei einer zukünftigen schweizerischen Schleierfahndung verhindern?</p>
    • Schengen-Integration und Kontrolle im rückwärtigen Grenzraum

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