Schluss mit Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen

ShortId

25.3232

Id

20253232

Updated

10.12.2025 14:28

Language

Title

Schluss mit Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen

AdditionalIndexing

1

PriorityCouncil1

Ständerat

Texts

Wie der Bundesrat in der Antwort auf die Interpellation Schneeberger (24.3763 «Juso-Enteignungsinitiative») ausgeführt hat, hält er die von der Initiative verlangte rückwirkende Besteuerung von Nachlässen und Schenkungen staatspolitisch für problematisch: «Konkret sieht die Initiative in der Übergangsbestimmung vor, dass die Ausführungsbestimmungen auf Nachlässe und Schenkungen, die nach der Annahme von Artikel 129a ausgerichtet werden, rückwirkend Anwendung finden. Die Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer würde somit im Falle der Annahme der Initiative für Erbgänge und Schenkungen ab der Volksabstimmung gelten. Die konkrete Besteuerung könnte aber erst erfolgen, wenn die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vorliegen. Diese Rückwirkung ist von der Initiative explizit gewollt und wäre nach deren allfälligen Annahme als neues Verfassungsrecht zu beachten. Nach Ansicht des Bundesrates ist die Vorwirkung, welche die Initiative mit den Bestimmungen in der Übergangsbestimmung zur Rückwirkung entfaltet, staatspolitisch bedenklich (vgl. zur Rückwirkung auch Ziff. 3.3.3, Unterabschnitt Rückwirkung). Dies insbesondere, da bis zur Volksabstimmung über die Initiative für längere Zeit eine grosse Unsicherheit für die potenziell betroffenen Personen und den Standort Schweiz herrscht. In Kombination mit den potenziell grossen negativen Auswirkungen für die betroffenen Personen und den Standort Schweiz (Hindernis für Zuzug in die Schweiz) ist dies besonders stossend. In diesem Zusammenhang sind von verschiedenen Seiten auch Forderungen nach (Teil-)Ungültigkeit der Initiative ergangen. Insbesondere die Bestimmungen in der Übergangsbestimmung zur Rückwirkung sollten für ungültig erklärt werden. Die (Teil-)Ungültigkeit würde bedeuten, dass Volk und Ständen nur der gültige Teil der Initiative unterbreitet würde, sofern die Initiative ohne den gestrichenen Teil noch Sinn macht und davon auszugehen ist, dass die Initiative auch in dieser Form zustande gekommen wäre. Die Kriterien, die für eine Gültigkeit einer Initiative massgebend sind, sind in Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung (BV) aufgeführt. Diese Kriterien sind vorliegend erfüllt (siehe Ausführungen weiter oben). Es besteht aus Sicht des Bundesrates somit nach geltendem Verfassungsrecht und der damit verbundenen Praxis bei der Abklärung der Gültigkeit von Volksinitiativen kein Anlass für eine (Teil-)Ungültigkeit der Initiative.»Aus diesen Ausführungen folgt, dass keine verfassungsrechtliche Bestimmung die Rückwirkung von Volksinitiativen verbietet und dass diese somit in ihrem Wortlaut eine Wirkung ab dem Zeitpunkt der Annahme durch das Stimmvolk vorsehen können. Dies führt zu einer Rechtsunsicherheit, die dem Grundsatz von Treu und Glauben zuwiderläuft. Die Unsicherheit über das Ergebnis des Urnengangs und die Befürchtung, vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden, könnte potenziell von einer Initiative betroffene Personen dazu bewegen, vorsorgliche Entscheidungen zu treffen, die ihren eigenen Interessen oder denjenigen der Schweiz schaden. Das Beispiel der «Initiative für eine Zukunft» illustriert dies deutlich, denn die Personen, die dieser neuen Steuer möglicherweise unterstellt werden, könnten sich veranlasst sehen, das Land zu verlassen beziehungsweise auf eine Niederlassung in der Schweiz zu verzichten, weil sie nicht Gefahr laufen wollen, bei einer Annahme der Initiative plötzlich in der Falle zu sitzen. Damit würde die Schweiz bedeutende Steuerzahlerinnen und Steuerzahler verlieren oder müsste auf den Zuzug solcher Personen verzichten, selbst wenn die Initiative schliesslich vom Volk abgelehnt würde. Die Rückwirkung schafft somit schon im Vorfeld einen Fehlanreiz, der mit der Rechtssicherheit kollidiert. Dieser Fehlanreiz kann nur durch eine neue verfassungsrechtliche Bestimmung korrigiert werden, welche es erlaubt, eine solche Rückwirkungsklausel für ungültig zu erklären, ohne dass die übrigen Bestimmungen der jeweiligen Initiative davon berührt werden, sofern sie eine eigenständige Bedeutung haben. Der Bundesrat wird deshalb beauftragt, einen Entwurf für eine dahingehende Änderung von Artikel 139 BV auszuarbeiten.
Die Motion adressiert Probleme und Rechtunsicherheiten, die sich im Kontext von Volksinitiativen ergeben können, die einen Sachverhalt im Nachhinein neuen Regeln unterstellen. Der Bundesrat versteht dieses Anliegen, da die belastende echte Rückwirkung in der Rechtsordnung gemäss Rechtsprechung und Lehre nur ausnahmsweise und unter engen Voraussetzungen zulässig ist.  In der Vergangenheit wurde bereits versucht, ein Rückwirkungsverbot als materielle Schranke für Verfassungsrevisionen ausdrücklich in der Verfassung zu verankern. Zu erwähnen ist etwa die parlamentarische Initiative Zwingli 91.410 vom 11. März 1991, «Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen». Ferner wurde ein Rückwirkungsverbot im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung in den Neunzigerjahren eingehend diskutiert (vgl. BBl 1997 I 1, 447 f.). Bundesrat und Bundesversammlung gelangten bisher zum Schluss, dass es zweckmässiger sei, auf eine Verfassungsbestimmung mit einem Rückwirkungsverbot zu verzichten (vgl. insbesondere die bundesrätliche Antwort vom 1.2.2012 zur Interpellation der FDP-Liberalen Fraktion 11.4111, «Rückwirkende Volksinitiativen. Wie weiter?» oder vom 18.2.2015 zu Postulat 14.4240 «Bundesverfassung. Verbot der Rückwirkung von Erlassen» sowie die Parlamentarische Initiative 14.471 Lustenberger «Keine Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen»).  Die bei früherer Gelegenheit angeführten Gründe gegen ein Rückwirkungsverbot gelten weiterhin: Volksinitiativen mit Rückwirkungsklauseln sind problematisch, da sie den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz infrage stellen. Zugleich ist darauf hinzuweisen, dass ein generelles Rückwirkungsverbot auch sinnvolle, die Betroffenen begünstigende Rückwirkungen ausschliessen könnten. Eine Einschränkung des Initiativrechts im Sinne der Motion erscheint daher nicht zielführend. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.
Der Bundesrat wird beauftragt, einen Entwurf für eine Verfassungsänderung vorzulegen, die vorsieht, dass Volksinitiativen ihre Wirkung nicht bereits ab dem Datum ihrer Annahme durch das Stimmvolk entfalten dürfen, sondern erst ab dem Datum der Inkraftsetzung der Ausführungsbestimmungen beziehungsweise nach Ablauf der maximalen Frist, die dem Bundesrat für den Erlass der Ausführungsbestimmungen gesetzt wird.
Schluss mit Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen

State

Erledigt

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Drafts

Index

0

Texts
- Wie der Bundesrat in der Antwort auf die Interpellation Schneeberger (24.3763 «Juso-Enteignungsinitiative») ausgeführt hat, hält er die von der Initiative verlangte rückwirkende Besteuerung von Nachlässen und Schenkungen staatspolitisch für problematisch: «Konkret sieht die Initiative in der Übergangsbestimmung vor, dass die Ausführungsbestimmungen auf Nachlässe und Schenkungen, die nach der Annahme von Artikel 129a ausgerichtet werden, rückwirkend Anwendung finden. Die Bundeserbschafts- und -schenkungssteuer würde somit im Falle der Annahme der Initiative für Erbgänge und Schenkungen ab der Volksabstimmung gelten. Die konkrete Besteuerung könnte aber erst erfolgen, wenn die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vorliegen. Diese Rückwirkung ist von der Initiative explizit gewollt und wäre nach deren allfälligen Annahme als neues Verfassungsrecht zu beachten. Nach Ansicht des Bundesrates ist die Vorwirkung, welche die Initiative mit den Bestimmungen in der Übergangsbestimmung zur Rückwirkung entfaltet, staatspolitisch bedenklich (vgl. zur Rückwirkung auch Ziff. 3.3.3, Unterabschnitt Rückwirkung). Dies insbesondere, da bis zur Volksabstimmung über die Initiative für längere Zeit eine grosse Unsicherheit für die potenziell betroffenen Personen und den Standort Schweiz herrscht. In Kombination mit den potenziell grossen negativen Auswirkungen für die betroffenen Personen und den Standort Schweiz (Hindernis für Zuzug in die Schweiz) ist dies besonders stossend. In diesem Zusammenhang sind von verschiedenen Seiten auch Forderungen nach (Teil-)Ungültigkeit der Initiative ergangen. Insbesondere die Bestimmungen in der Übergangsbestimmung zur Rückwirkung sollten für ungültig erklärt werden. Die (Teil-)Ungültigkeit würde bedeuten, dass Volk und Ständen nur der gültige Teil der Initiative unterbreitet würde, sofern die Initiative ohne den gestrichenen Teil noch Sinn macht und davon auszugehen ist, dass die Initiative auch in dieser Form zustande gekommen wäre. Die Kriterien, die für eine Gültigkeit einer Initiative massgebend sind, sind in Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung (BV) aufgeführt. Diese Kriterien sind vorliegend erfüllt (siehe Ausführungen weiter oben). Es besteht aus Sicht des Bundesrates somit nach geltendem Verfassungsrecht und der damit verbundenen Praxis bei der Abklärung der Gültigkeit von Volksinitiativen kein Anlass für eine (Teil-)Ungültigkeit der Initiative.»Aus diesen Ausführungen folgt, dass keine verfassungsrechtliche Bestimmung die Rückwirkung von Volksinitiativen verbietet und dass diese somit in ihrem Wortlaut eine Wirkung ab dem Zeitpunkt der Annahme durch das Stimmvolk vorsehen können. Dies führt zu einer Rechtsunsicherheit, die dem Grundsatz von Treu und Glauben zuwiderläuft. Die Unsicherheit über das Ergebnis des Urnengangs und die Befürchtung, vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden, könnte potenziell von einer Initiative betroffene Personen dazu bewegen, vorsorgliche Entscheidungen zu treffen, die ihren eigenen Interessen oder denjenigen der Schweiz schaden. Das Beispiel der «Initiative für eine Zukunft» illustriert dies deutlich, denn die Personen, die dieser neuen Steuer möglicherweise unterstellt werden, könnten sich veranlasst sehen, das Land zu verlassen beziehungsweise auf eine Niederlassung in der Schweiz zu verzichten, weil sie nicht Gefahr laufen wollen, bei einer Annahme der Initiative plötzlich in der Falle zu sitzen. Damit würde die Schweiz bedeutende Steuerzahlerinnen und Steuerzahler verlieren oder müsste auf den Zuzug solcher Personen verzichten, selbst wenn die Initiative schliesslich vom Volk abgelehnt würde. Die Rückwirkung schafft somit schon im Vorfeld einen Fehlanreiz, der mit der Rechtssicherheit kollidiert. Dieser Fehlanreiz kann nur durch eine neue verfassungsrechtliche Bestimmung korrigiert werden, welche es erlaubt, eine solche Rückwirkungsklausel für ungültig zu erklären, ohne dass die übrigen Bestimmungen der jeweiligen Initiative davon berührt werden, sofern sie eine eigenständige Bedeutung haben. Der Bundesrat wird deshalb beauftragt, einen Entwurf für eine dahingehende Änderung von Artikel 139 BV auszuarbeiten. 
- Die Motion adressiert Probleme und Rechtunsicherheiten, die sich im Kontext von Volksinitiativen ergeben können, die einen Sachverhalt im Nachhinein neuen Regeln unterstellen. Der Bundesrat versteht dieses Anliegen, da die belastende echte Rückwirkung in der Rechtsordnung gemäss Rechtsprechung und Lehre nur ausnahmsweise und unter engen Voraussetzungen zulässig ist.  In der Vergangenheit wurde bereits versucht, ein Rückwirkungsverbot als materielle Schranke für Verfassungsrevisionen ausdrücklich in der Verfassung zu verankern. Zu erwähnen ist etwa die parlamentarische Initiative Zwingli 91.410 vom 11. März 1991, «Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen». Ferner wurde ein Rückwirkungsverbot im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung in den Neunzigerjahren eingehend diskutiert (vgl. BBl 1997 I 1, 447 f.). Bundesrat und Bundesversammlung gelangten bisher zum Schluss, dass es zweckmässiger sei, auf eine Verfassungsbestimmung mit einem Rückwirkungsverbot zu verzichten (vgl. insbesondere die bundesrätliche Antwort vom 1.2.2012 zur Interpellation der FDP-Liberalen Fraktion 11.4111, «Rückwirkende Volksinitiativen. Wie weiter?» oder vom 18.2.2015 zu Postulat 14.4240 «Bundesverfassung. Verbot der Rückwirkung von Erlassen» sowie die Parlamentarische Initiative 14.471 Lustenberger «Keine Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen»).  Die bei früherer Gelegenheit angeführten Gründe gegen ein Rückwirkungsverbot gelten weiterhin: Volksinitiativen mit Rückwirkungsklauseln sind problematisch, da sie den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz infrage stellen. Zugleich ist darauf hinzuweisen, dass ein generelles Rückwirkungsverbot auch sinnvolle, die Betroffenen begünstigende Rückwirkungen ausschliessen könnten. Eine Einschränkung des Initiativrechts im Sinne der Motion erscheint daher nicht zielführend. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.
- Der Bundesrat wird beauftragt, einen Entwurf für eine Verfassungsänderung vorzulegen, die vorsieht, dass Volksinitiativen ihre Wirkung nicht bereits ab dem Datum ihrer Annahme durch das Stimmvolk entfalten dürfen, sondern erst ab dem Datum der Inkraftsetzung der Ausführungsbestimmungen beziehungsweise nach Ablauf der maximalen Frist, die dem Bundesrat für den Erlass der Ausführungsbestimmungen gesetzt wird.
- Schluss mit Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen

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