Verfassungsgrundlage für die Schubert-Praxis schaffen

ShortId

25.3435

Id

20253435

Updated

14.11.2025 03:06

Language

Title

Verfassungsgrundlage für die Schubert-Praxis schaffen

AdditionalIndexing

1221;04;1231

1

PriorityCouncil1

Nationalrat

Texts

Im Schubert-Urteil stellte das Bundesgericht folgenden Grundsatz auf: Besteht zwischen einem (älteren) Staatsvertrag und einem (jüngeren) Bundesgesetz ein Widerspruch, so ist das Bundesgericht ausnahmsweise an das Bundesgesetz gebunden, wenn der Gesetzgeber beim Erlass des Bundesgesetzes bewusst in Kauf genommen hat, dass das von ihm erlassene Landesrecht dem Völkerrecht widersprechen würde. Im vorliegenden Fall hatte die Bundesversammlung bei der Beratung des Bundesbeschlusses die völkerrechtlichen Gesichtspunkte, insbesondere die umstrittene Frage der Vereinbarkeit mit gewissen Staatsverträgen, eingehend geprüft und diskutiert. Die Bundesversammlung kam zum Ergebnis, der Bundesbeschluss sei trotz des Staatsvertrags zur Wahrung gewichtiger Interessen unumgänglich. Folglich musste das Bundesgericht den allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss respektieren. Hintergrund dieser Rechtsprechung ist der Grundsatz der Gewaltenteilung (Respekt des Bundesgerichtes vor der Bundesversammlung und dem Souverän). Wenn dem Parlament bekannt ist, dass Bedenken in Bezug auf die Völkerrechtsvereinbarkeit eines Bundesgesetzes bestehen, und das Parlament trotzdem dieses Gesetz erlässt, steht es nach Ansicht des Bundesgerichts diesem nicht zu, jenen Gesichtspunkt noch einmal zu überprüfen. Der Einfluss von internationalem Recht wird immer grösser und bestimmt zunehmend die Schweizer Politik. In der Antwort auf Motion 08.3249 antwortete der Bundesrat, die bisherige Schubert-Praxis habe sich grundsätzlich bewährt. Unmittelbarer Handlungsbedarf sei nicht gegeben. Und auch heute argumentiert der Bundesrat häufig – gerade im Verhältnis zur EU – mit der Schubert-Praxis. Er ignoriert dabei das Bundesgericht, welches 2022 für das Freizügigkeitsrecht die Schubert-Praxis generell ausschloss und sie ohnehin für veraltet und somit rechtlich für das Bundesgericht nicht mehr relevant hält. Eine Klärung durch die Politik in Art. 190 BV ist dringender denn je, um Unabhängigkeit und Souveränität der Schweiz sicherzustellen.
Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankert die Pflicht von Bund und Kantonen, das Völkerrecht zu beachten. Artikel 190 BV seinerseits hält fest, dass Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind. Wie ein Konflikt zwischen Bundesgesetz und Völkerrecht im konkreten Fall aufzulösen ist, lässt sich der Bundesverfassung nicht entnehmen, genauso wenig wie ein absoluter Vorrang des Völkerrechts. Dies geht auf den ausdrücklichen Willen des Verfassungsgebers zurück, der es den rechtsanwendenden Behörden überlassen wollte, im konkreten Anwendungsfall eine Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen vorzunehmen und eine angemessene Konfliktlösung zu finden. Die völkerrechtskonforme Auslegung trägt bereits entscheidend dazu bei, dass drohende Konflikte mit dem Völkerrecht weitestgehend verhindert werden. Kommt es in äusserst seltenen Fällen dennoch zu einem Konflikt, gilt der Grundsatz, dass eine völkerrechtswidrige landesrechtliche Norm nicht angewendet wird. Mit seiner «Schubert-Praxis» hat das Bundesgericht eine Ausnahme von diesem Grundsatz entwickelt: Demnach tritt das Völkerrecht dann in den Hintergrund, wenn der Gesetzgeber bewusst entschieden hat, in einem Bundesgesetz vom Völkerrecht abzuweichen. In diesem Fall erachtet sich das Bundesgericht aus Gründen der Gewaltenteilung an diesen Entscheid gebunden, obwohl die Anwendung des Bundesgesetzes zur Völkerrechtsverletzung zwingt und eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz begründen kann. Das Bundesgericht hat seine Schubert-Praxis in einer Reihe von Entscheiden weiterentwickelt und verfeinert: Hat die völkerrechtliche Norm menschenrechtliche Verpflichtungen zum Gegenstand, geht sie der nationalen Norm vor («PKK-Rechtsprechung»). Im Zusammenhang mit den freizügigkeitsrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz hat das Bundesgericht bisher lediglich im Rahmen nicht entscheiderheblicher Ausführungen dargelegt, dass es dem aktuell geltenden Freizügigkeitsabkommen (FZA) gegenüber bewusst abweichendem Gesetzesrecht den Vorrang einräumen könnte. Obwohl das Bundesgericht die Schubert-Praxis im Laufe der Zeit differenziert hat, gilt sie nach wie vor als etablierte Rechtsprechung, die auch in jüngsten Entscheiden jeweils geprüft wurde.  Verträge sind nach Treu und Glauben zu erfüllen (Grundsatz «pacta sunt servanda», Art. 26 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge [VRK, SR 0.111]) und die Schweiz kann sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines völkerrechtlichen Vertrags zu rechtfertigen (Art. 27 VRK). Eine Verfassungsbestimmung, welche einem bewusst völkerrechtsverletzenden Bundesgesetz generell den Vorrang vor Völkerrecht gewährt, würde demnach in Spannung zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz stehen. Das Bundesgericht setzt bei der Konfliktlösung deshalb nicht auf eine schematische oder mechanische Herangehensweise, sondern auf ein flexibles Vorgehen. Eine Verankerung der Schubert-Praxis würde diesen Ansatz schwächen und in ihrer Starrheit der Komplexität und Bedeutung der unterschiedlichen völkerrechtlichen Vertragsverhältnisse nicht gerecht werden. Schliesslich hat sich das Parlament wiederholt gegen eine ausdrückliche Verankerung der Schubert-Praxis ausgesprochen (<a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20163241">Mo. 16.3241</a>; <a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20130458">Pa. Iv. 13.458</a>; <a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20090414">Pa. Iv. 09.414</a>; <a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20083249">Mo. 08.3249</a>) und damit deutlich gemacht, dass in der Praxis weiterhin ein differenziertes Vorgehen möglich sein soll. Der Gesetzgeber kann zudem seinen allfälligen Willen zum bewussten Abweichen von einer völkerrechtlichen Norm mittels klarer Materialien dokumentieren. Eine verfassungsrechtliche Verankerung der geltenden Schubert-Praxis würde keinen tatsächlichen Mehrwert bieten. Sie würde lediglich den Spielraum für die Anwendung und Weiterentwicklung der vom Bundesgericht aufgestellten und bewährten Konfliktregeln einschränken. Gerade dieser Spielraum ist jedoch für einen sachgerechten und ausgewogenen Umgang mit Konflikten zwischen Völkerrecht und Bundesgesetzen von zentraler Bedeutung, da er Abwägungen mit Augenmass ermöglicht. Der Bundesrat ist deshalb nach wie vor der Ansicht, dass sich die gegenwärtige Regelung grundsätzlich bewährt. Er lehnt eine Verankerung der Schubert-Praxis in der Bundesverfassung ab. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.
Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament eine Verfassungsänderung vorzuschlagen, welche die sogenannte Schubert-Praxis verankert. Ein Bundesgesetz, das einem völkerrechtlichen Vertrag widerspricht, soll diesem dann vorgehen, wenn der Bundesgesetzgeber beim Erlass des Gesetzes bewusst vom entsprechenden Staatsvertrag abweichen wollte.
Verfassungsgrundlage für die Schubert-Praxis schaffen

State

Stellungnahme zum Vorstoss liegt vor

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Drafts

Index

0

Texts
- Im Schubert-Urteil stellte das Bundesgericht folgenden Grundsatz auf: Besteht zwischen einem (älteren) Staatsvertrag und einem (jüngeren) Bundesgesetz ein Widerspruch, so ist das Bundesgericht ausnahmsweise an das Bundesgesetz gebunden, wenn der Gesetzgeber beim Erlass des Bundesgesetzes bewusst in Kauf genommen hat, dass das von ihm erlassene Landesrecht dem Völkerrecht widersprechen würde. Im vorliegenden Fall hatte die Bundesversammlung bei der Beratung des Bundesbeschlusses die völkerrechtlichen Gesichtspunkte, insbesondere die umstrittene Frage der Vereinbarkeit mit gewissen Staatsverträgen, eingehend geprüft und diskutiert. Die Bundesversammlung kam zum Ergebnis, der Bundesbeschluss sei trotz des Staatsvertrags zur Wahrung gewichtiger Interessen unumgänglich. Folglich musste das Bundesgericht den allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss respektieren. Hintergrund dieser Rechtsprechung ist der Grundsatz der Gewaltenteilung (Respekt des Bundesgerichtes vor der Bundesversammlung und dem Souverän). Wenn dem Parlament bekannt ist, dass Bedenken in Bezug auf die Völkerrechtsvereinbarkeit eines Bundesgesetzes bestehen, und das Parlament trotzdem dieses Gesetz erlässt, steht es nach Ansicht des Bundesgerichts diesem nicht zu, jenen Gesichtspunkt noch einmal zu überprüfen. Der Einfluss von internationalem Recht wird immer grösser und bestimmt zunehmend die Schweizer Politik. In der Antwort auf Motion 08.3249 antwortete der Bundesrat, die bisherige Schubert-Praxis habe sich grundsätzlich bewährt. Unmittelbarer Handlungsbedarf sei nicht gegeben. Und auch heute argumentiert der Bundesrat häufig – gerade im Verhältnis zur EU – mit der Schubert-Praxis. Er ignoriert dabei das Bundesgericht, welches 2022 für das Freizügigkeitsrecht die Schubert-Praxis generell ausschloss und sie ohnehin für veraltet und somit rechtlich für das Bundesgericht nicht mehr relevant hält. Eine Klärung durch die Politik in Art. 190 BV ist dringender denn je, um Unabhängigkeit und Souveränität der Schweiz sicherzustellen.
- Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankert die Pflicht von Bund und Kantonen, das Völkerrecht zu beachten. Artikel 190 BV seinerseits hält fest, dass Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend sind. Wie ein Konflikt zwischen Bundesgesetz und Völkerrecht im konkreten Fall aufzulösen ist, lässt sich der Bundesverfassung nicht entnehmen, genauso wenig wie ein absoluter Vorrang des Völkerrechts. Dies geht auf den ausdrücklichen Willen des Verfassungsgebers zurück, der es den rechtsanwendenden Behörden überlassen wollte, im konkreten Anwendungsfall eine Abwägung der auf dem Spiel stehenden Interessen vorzunehmen und eine angemessene Konfliktlösung zu finden. Die völkerrechtskonforme Auslegung trägt bereits entscheidend dazu bei, dass drohende Konflikte mit dem Völkerrecht weitestgehend verhindert werden. Kommt es in äusserst seltenen Fällen dennoch zu einem Konflikt, gilt der Grundsatz, dass eine völkerrechtswidrige landesrechtliche Norm nicht angewendet wird. Mit seiner «Schubert-Praxis» hat das Bundesgericht eine Ausnahme von diesem Grundsatz entwickelt: Demnach tritt das Völkerrecht dann in den Hintergrund, wenn der Gesetzgeber bewusst entschieden hat, in einem Bundesgesetz vom Völkerrecht abzuweichen. In diesem Fall erachtet sich das Bundesgericht aus Gründen der Gewaltenteilung an diesen Entscheid gebunden, obwohl die Anwendung des Bundesgesetzes zur Völkerrechtsverletzung zwingt und eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz begründen kann. Das Bundesgericht hat seine Schubert-Praxis in einer Reihe von Entscheiden weiterentwickelt und verfeinert: Hat die völkerrechtliche Norm menschenrechtliche Verpflichtungen zum Gegenstand, geht sie der nationalen Norm vor («PKK-Rechtsprechung»). Im Zusammenhang mit den freizügigkeitsrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz hat das Bundesgericht bisher lediglich im Rahmen nicht entscheiderheblicher Ausführungen dargelegt, dass es dem aktuell geltenden Freizügigkeitsabkommen (FZA) gegenüber bewusst abweichendem Gesetzesrecht den Vorrang einräumen könnte. Obwohl das Bundesgericht die Schubert-Praxis im Laufe der Zeit differenziert hat, gilt sie nach wie vor als etablierte Rechtsprechung, die auch in jüngsten Entscheiden jeweils geprüft wurde.  Verträge sind nach Treu und Glauben zu erfüllen (Grundsatz «pacta sunt servanda», Art. 26 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge [VRK, SR 0.111]) und die Schweiz kann sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines völkerrechtlichen Vertrags zu rechtfertigen (Art. 27 VRK). Eine Verfassungsbestimmung, welche einem bewusst völkerrechtsverletzenden Bundesgesetz generell den Vorrang vor Völkerrecht gewährt, würde demnach in Spannung zu den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz stehen. Das Bundesgericht setzt bei der Konfliktlösung deshalb nicht auf eine schematische oder mechanische Herangehensweise, sondern auf ein flexibles Vorgehen. Eine Verankerung der Schubert-Praxis würde diesen Ansatz schwächen und in ihrer Starrheit der Komplexität und Bedeutung der unterschiedlichen völkerrechtlichen Vertragsverhältnisse nicht gerecht werden. Schliesslich hat sich das Parlament wiederholt gegen eine ausdrückliche Verankerung der Schubert-Praxis ausgesprochen (<a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20163241">Mo. 16.3241</a>; <a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20130458">Pa. Iv. 13.458</a>; <a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20090414">Pa. Iv. 09.414</a>; <a href="https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20083249">Mo. 08.3249</a>) und damit deutlich gemacht, dass in der Praxis weiterhin ein differenziertes Vorgehen möglich sein soll. Der Gesetzgeber kann zudem seinen allfälligen Willen zum bewussten Abweichen von einer völkerrechtlichen Norm mittels klarer Materialien dokumentieren. Eine verfassungsrechtliche Verankerung der geltenden Schubert-Praxis würde keinen tatsächlichen Mehrwert bieten. Sie würde lediglich den Spielraum für die Anwendung und Weiterentwicklung der vom Bundesgericht aufgestellten und bewährten Konfliktregeln einschränken. Gerade dieser Spielraum ist jedoch für einen sachgerechten und ausgewogenen Umgang mit Konflikten zwischen Völkerrecht und Bundesgesetzen von zentraler Bedeutung, da er Abwägungen mit Augenmass ermöglicht. Der Bundesrat ist deshalb nach wie vor der Ansicht, dass sich die gegenwärtige Regelung grundsätzlich bewährt. Er lehnt eine Verankerung der Schubert-Praxis in der Bundesverfassung ab. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.
- Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament eine Verfassungsänderung vorzuschlagen, welche die sogenannte Schubert-Praxis verankert. Ein Bundesgesetz, das einem völkerrechtlichen Vertrag widerspricht, soll diesem dann vorgehen, wenn der Bundesgesetzgeber beim Erlass des Gesetzes bewusst vom entsprechenden Staatsvertrag abweichen wollte.
- Verfassungsgrundlage für die Schubert-Praxis schaffen

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