Einführung der Temporary Public Ownership in die schweizerische Bankenrechtsgesetzgebung

ShortId

25.4184

Id

20254184

Updated

06.01.2026 08:35

Language

Title

Einführung der Temporary Public Ownership in die schweizerische Bankenrechtsgesetzgebung

AdditionalIndexing

24;1216;1211

1

PriorityCouncil1

Ständerat

Texts

Im Kapitel 9.1.2 des Berichtes der PUK und auf  Seite 201 des Berichtes des Bundesrates zur Bankenstabilität, Kapitel 13.1.10, zum Thema Temporary Public Ownership wurde zum TPO folgendes dargelegt: "Bei einer TPO handelt es sich um eine zeitlich befristete vollständige oder teilweise staatliche Eigentümerstellung in Bezug auf ein Finanzinstitut oder auf einzelne Einheiten desselben [...] im Sinne einer subsidiären, zwingend notwendigen Ultima-Ratio-Massnahme im Interesse der Finanzstabilität und der Volkswirtschaft";  Jetzt, wo wir wissen, dass der Worst Case bei einer schweizerischen Grossbank eintreten kann und es immer anders läuft als gedacht  jetzt, wo wir wissen, dass unsere bisherige Regulierung  total versagt haben; jetzt, wo wir wissen, dass die UBS nicht mehr von einer anderen schweizerischen Grossbank aufgefangen werden könnte und ein Stabilisierungsfonds für illiquide Vermögenswerte wie anno 2008 bei der UBS auch nicht genügen würde:  braucht es in der Bankengesetzgebung der Schweiz harte Sanktionsmechanismen, mit welchen auf solche Fälle des kompletten Versagens des Managements der betroffenen Bank und der Aufsichtsorgane des Finanzmarktes adäquat reagiert werden kann.     Im Zuge der Bewältigung der Credit-Suisse-Krise erwog der Ausschuss Finanzkrisen unter der Leitung des Direktors der Finma im Frühjahr 2023 für eine kurze Zeit, dem Bundesrat als eine mögliche Option die vorübergehende Verstaatlichung der Credit Suisse vorzuschlagen. Finanzmarktrechtlich wird von Temporary Public Ownership gesprochen. In seiner Botschaft über den Nachtrag Ia zum Voranschlag 2023 erklärte der Bundesrat gegenüber dem Parlament allerdings, dass ein TPO aus ordnungspolitischen und rechtlichen Gründen sowie aus Risikoüberlegungen nicht im Vordergrund stand und angesichts der real bestehenden Möglichkeit einer privaten Übernahme nicht prioritär weiterverfolgt wurde. Ein Expertenbericht mit dem Titel "Evaluation der Analysen für die Notfusion CS-UBS" vom 31. Mai 2024, der im Auftrag der PUK verfasst wurde, unterstützt diese Einschätzung. Zuvor hatte allerdings der Bericht "Reformbedarf in der Regulierung von Too-big-to-fail-Banken" des Schweizerischen Instituts für Banken und Finanzen vom 19. Mai 2023, im Auftrag des EFD, empfohlen, zur Stärkung der vertrauensschaffenden und stabilisierenden Wirkung der TBTF-Regulierung eine Erweiterung des aktuellen Regulierungsrahmens mit dem Instrument einer Verstaatlichungsoption in Erwägung zu ziehen. Deshalb solle eine Option zur Verstaatlichung einer TBTF-Bank im Krisenfall geschaffen werden, damit entsprechende Pläne und gesetzliche Grundlagen vorliegen und im Notfall der Staat als Besitzer der letzten Instanz, "owner of last resort", eingesetzt werden kann. Im Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität vom 10. April 2024, wurde unter 13.1.10.2. schliesslich Folgendes ausgeführt: "Mit einer Übernahme der Credit Suisse hätte der Bund sämtliche Risiken der Bank und auch deren Führung übernehmen müssen. Gerade mit Blick auf die Bilanzgrösse der neuen UBS wäre künftig eine TPO mit enormen Risiken für den Staat verbunden." Unter 13.1.10.3, "Rechtliche und technische Fragen", sagt der Bundesrat: "Eine TPO wirft zahlreiche rechtliche und technische Fragen auf. Zu prüfen wäre etwa, ob eine TPO in verfassungsrechtlicher Hinsicht zulässig ist. Es wären aber auch zahlreiche Fragen auf Gesetzesstufe zu klären. Bei der Ausgestaltung einer TPO gäbe es sodann eine Vielzahl von technischen Fragen, die im Rahmen allfälliger weiterer Arbeiten vertieft geprüft werden müssten. Dazu gehört zum Beispiel die Frage, wer vor einer TPO Verluste tragen müsste [...]. Auch stellt sich die Frage nach der Bewertung der zu übernehmenden Einheit und der damit verbundenen Entschädigung für die bisherigen Eignerinnen und Eigner. Weitere Fragen betreffen beispielsweise Exitstrategien, die Eingliederung der Bank in die Bundesverwaltung oder die Steuerung der übernommenen Bank." Die PUK des Schweizer Parlamentes hat diesen Punkt auch erarbeitet. In Kapitel 9.1.2 heisst es: "Die CS-Krise legt nahe, dass die Anwendung eines solchen Instruments" - TPO - "in einer ähnlich gearteten Krise nötig werden könnte."  Die nächste Finanzkrise kommt bestimmt, sie wird wiederum überraschend sein, und wiederum werden unsere Aufsichtsorgane überfordert sein wie bisher. Der  Bundesrat ist daher zu beauftragen, diesen Punkt der TPO noch einmal aufzunehmen, die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen zu erarbeiten und dem Parlament vorzulegen, damit das Parlament entscheiden kann, ob eine TPO zweckmässig ist oder nicht. Dieses Instrument ist dabei zusätzlich zu verknüpfen mit neuen zivilrechtlichen Klagemöglichkeiten der Aktionäre im Falle der Auslösung des TPO gegenüber dem ehemaligen Verwaltungsrat und der ehemaligen Geschäftsleitung der betroffenen Bank und mit einer Verschärfung der Strafbestimmungen des StGB (insbesondere durch die Einführung qualifizierter Straftatbestände in Art. 154 StGB, Art. 158 StGB, Art. 163 StGB, Art. 164 StGB und Art. 165 StGB) gekoppelt mit einer Anzeigepflicht des Bundes gegen die betroffenen Verwaltungsräte und Geschäftsleitung der Bank. Der Bericht des Postulates ist gleichzeitig mit allfälligen Botschaften zur  Revision der Bankengesetzgebung dem Parlament vorzulegen. Dabei sind ähnliche Gesetzgebungen ausländischer Staaten mit grossen Finanzplätzen zu berücksichtigen.
Der Bundesrat hat eine temporäre Staatsbeteiligung (Temporary Public Ownership, TPO) in einer Bankenkrise als mögliches Ultima-Ratio-Instrument für die Schweizer Bankengesetzgebung im Rahmen seines Berichts zur Bankenstabilität vom 10. April 2024 geprüft und dessen Einführung aus mehreren Gründen verworfen.  Aufgrund der Erkenntnisse aus der Krise der Credit Suisse gilt es das Dispositiv zur Abwicklung einer systemrelevanten Bank zu stärken und erkannte Lücken zu schliessen. Im Vordergrund stehen die Einführung eines Public Liquidity Backstop (PLB) und eine Stärkung der Abwicklung, wo entsprechend das «Too-Big-To-Fail» (TBTF)-Gesamtpaket des Bundesrates ansetzt. Bei Anwendung der TPO übernimmt der Bund sämtliche Risiken der Bank und ist somit auch sehr weitgehenden Staatshaftungsrisiken ausgesetzt. Dabei besteht zudem das Risiko, dass die Bank über längere Zeit im Staatsbesitz bleibt, wie verschiedene Erfahrungen im Ausland zeigen. Weitere Unklarheiten und Risiken bestehen beispielsweise bezüglich der operativen Eingliederung der verstaatlichten Bank in die Bundesverwaltung und der Besetzung der Leitungsorgane durch den Staat.  Der internationale Standard im Bereich Krisenvorbereitung und Krisenmanagement des Financial Stability Boards («FSB Key Attributes») erwähnt zwar eine TPO als mögliches Abwicklungsinstrument, verzichtet aber - im Gegensatz zu anderen Instrumenten – klar auf eine Empfehlung an die Länder, ob sie eine solche einführen oder nicht. Explizit eingeführt wurde eine TPO im UK und auf Ebene der EU, wobei in der EU zurzeit nur rund die Hälfte der Mitgliedsländer die TPO ins nationale Recht übernommen haben. Schliesslich enthält auch der Bericht der parlamentarischen Untersuchungskommission zur Geschäftsführung der Bundesbehörden im Kontext der CS-Krise keine Empfehlungen oder Vorstösse bezüglich TPO. Der Bundesrat sieht keine Entwicklungen seit seinem Bericht vom 10. April 2024, welche eine Neueinschätzung bezüglich TPO notwendig machen würden. Entsprechend ist es aus Sicht des Bundesrates weder zielführend noch erforderlich, ein Modell zur Einführung einer TPO in die Schweizerische Bankengesetzgebung zu erarbeiten.   Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.
Der Bundesrat wird beauftragt einen Bericht zu erstatten, in welchem er ein Modell zur Einführung einer TPO in die Schweizerischen Bankengesetzgebung aufzeigt mit gleichzeitiger und mit dem TPO verknüpfter Ermöglichung von zivilrechtlichen Ansprüchen der Aktionäre der betroffenen Bank gegen die Organe der betroffenen Bank und einem gleichzeitig verschärften strafrechtlichen Sanktionsmechanismus unter Einführung qualifizierter Straftatbestände.
Einführung der Temporary Public Ownership in die schweizerische Bankenrechtsgesetzgebung

State

In Ständerat geplant

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0

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- Im Kapitel 9.1.2 des Berichtes der PUK und auf  Seite 201 des Berichtes des Bundesrates zur Bankenstabilität, Kapitel 13.1.10, zum Thema Temporary Public Ownership wurde zum TPO folgendes dargelegt: "Bei einer TPO handelt es sich um eine zeitlich befristete vollständige oder teilweise staatliche Eigentümerstellung in Bezug auf ein Finanzinstitut oder auf einzelne Einheiten desselben [...] im Sinne einer subsidiären, zwingend notwendigen Ultima-Ratio-Massnahme im Interesse der Finanzstabilität und der Volkswirtschaft";  Jetzt, wo wir wissen, dass der Worst Case bei einer schweizerischen Grossbank eintreten kann und es immer anders läuft als gedacht  jetzt, wo wir wissen, dass unsere bisherige Regulierung  total versagt haben; jetzt, wo wir wissen, dass die UBS nicht mehr von einer anderen schweizerischen Grossbank aufgefangen werden könnte und ein Stabilisierungsfonds für illiquide Vermögenswerte wie anno 2008 bei der UBS auch nicht genügen würde:  braucht es in der Bankengesetzgebung der Schweiz harte Sanktionsmechanismen, mit welchen auf solche Fälle des kompletten Versagens des Managements der betroffenen Bank und der Aufsichtsorgane des Finanzmarktes adäquat reagiert werden kann.     Im Zuge der Bewältigung der Credit-Suisse-Krise erwog der Ausschuss Finanzkrisen unter der Leitung des Direktors der Finma im Frühjahr 2023 für eine kurze Zeit, dem Bundesrat als eine mögliche Option die vorübergehende Verstaatlichung der Credit Suisse vorzuschlagen. Finanzmarktrechtlich wird von Temporary Public Ownership gesprochen. In seiner Botschaft über den Nachtrag Ia zum Voranschlag 2023 erklärte der Bundesrat gegenüber dem Parlament allerdings, dass ein TPO aus ordnungspolitischen und rechtlichen Gründen sowie aus Risikoüberlegungen nicht im Vordergrund stand und angesichts der real bestehenden Möglichkeit einer privaten Übernahme nicht prioritär weiterverfolgt wurde. Ein Expertenbericht mit dem Titel "Evaluation der Analysen für die Notfusion CS-UBS" vom 31. Mai 2024, der im Auftrag der PUK verfasst wurde, unterstützt diese Einschätzung. Zuvor hatte allerdings der Bericht "Reformbedarf in der Regulierung von Too-big-to-fail-Banken" des Schweizerischen Instituts für Banken und Finanzen vom 19. Mai 2023, im Auftrag des EFD, empfohlen, zur Stärkung der vertrauensschaffenden und stabilisierenden Wirkung der TBTF-Regulierung eine Erweiterung des aktuellen Regulierungsrahmens mit dem Instrument einer Verstaatlichungsoption in Erwägung zu ziehen. Deshalb solle eine Option zur Verstaatlichung einer TBTF-Bank im Krisenfall geschaffen werden, damit entsprechende Pläne und gesetzliche Grundlagen vorliegen und im Notfall der Staat als Besitzer der letzten Instanz, "owner of last resort", eingesetzt werden kann. Im Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität vom 10. April 2024, wurde unter 13.1.10.2. schliesslich Folgendes ausgeführt: "Mit einer Übernahme der Credit Suisse hätte der Bund sämtliche Risiken der Bank und auch deren Führung übernehmen müssen. Gerade mit Blick auf die Bilanzgrösse der neuen UBS wäre künftig eine TPO mit enormen Risiken für den Staat verbunden." Unter 13.1.10.3, "Rechtliche und technische Fragen", sagt der Bundesrat: "Eine TPO wirft zahlreiche rechtliche und technische Fragen auf. Zu prüfen wäre etwa, ob eine TPO in verfassungsrechtlicher Hinsicht zulässig ist. Es wären aber auch zahlreiche Fragen auf Gesetzesstufe zu klären. Bei der Ausgestaltung einer TPO gäbe es sodann eine Vielzahl von technischen Fragen, die im Rahmen allfälliger weiterer Arbeiten vertieft geprüft werden müssten. Dazu gehört zum Beispiel die Frage, wer vor einer TPO Verluste tragen müsste [...]. Auch stellt sich die Frage nach der Bewertung der zu übernehmenden Einheit und der damit verbundenen Entschädigung für die bisherigen Eignerinnen und Eigner. Weitere Fragen betreffen beispielsweise Exitstrategien, die Eingliederung der Bank in die Bundesverwaltung oder die Steuerung der übernommenen Bank." Die PUK des Schweizer Parlamentes hat diesen Punkt auch erarbeitet. In Kapitel 9.1.2 heisst es: "Die CS-Krise legt nahe, dass die Anwendung eines solchen Instruments" - TPO - "in einer ähnlich gearteten Krise nötig werden könnte."  Die nächste Finanzkrise kommt bestimmt, sie wird wiederum überraschend sein, und wiederum werden unsere Aufsichtsorgane überfordert sein wie bisher. Der  Bundesrat ist daher zu beauftragen, diesen Punkt der TPO noch einmal aufzunehmen, die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen zu erarbeiten und dem Parlament vorzulegen, damit das Parlament entscheiden kann, ob eine TPO zweckmässig ist oder nicht. Dieses Instrument ist dabei zusätzlich zu verknüpfen mit neuen zivilrechtlichen Klagemöglichkeiten der Aktionäre im Falle der Auslösung des TPO gegenüber dem ehemaligen Verwaltungsrat und der ehemaligen Geschäftsleitung der betroffenen Bank und mit einer Verschärfung der Strafbestimmungen des StGB (insbesondere durch die Einführung qualifizierter Straftatbestände in Art. 154 StGB, Art. 158 StGB, Art. 163 StGB, Art. 164 StGB und Art. 165 StGB) gekoppelt mit einer Anzeigepflicht des Bundes gegen die betroffenen Verwaltungsräte und Geschäftsleitung der Bank. Der Bericht des Postulates ist gleichzeitig mit allfälligen Botschaften zur  Revision der Bankengesetzgebung dem Parlament vorzulegen. Dabei sind ähnliche Gesetzgebungen ausländischer Staaten mit grossen Finanzplätzen zu berücksichtigen.
- Der Bundesrat hat eine temporäre Staatsbeteiligung (Temporary Public Ownership, TPO) in einer Bankenkrise als mögliches Ultima-Ratio-Instrument für die Schweizer Bankengesetzgebung im Rahmen seines Berichts zur Bankenstabilität vom 10. April 2024 geprüft und dessen Einführung aus mehreren Gründen verworfen.  Aufgrund der Erkenntnisse aus der Krise der Credit Suisse gilt es das Dispositiv zur Abwicklung einer systemrelevanten Bank zu stärken und erkannte Lücken zu schliessen. Im Vordergrund stehen die Einführung eines Public Liquidity Backstop (PLB) und eine Stärkung der Abwicklung, wo entsprechend das «Too-Big-To-Fail» (TBTF)-Gesamtpaket des Bundesrates ansetzt. Bei Anwendung der TPO übernimmt der Bund sämtliche Risiken der Bank und ist somit auch sehr weitgehenden Staatshaftungsrisiken ausgesetzt. Dabei besteht zudem das Risiko, dass die Bank über längere Zeit im Staatsbesitz bleibt, wie verschiedene Erfahrungen im Ausland zeigen. Weitere Unklarheiten und Risiken bestehen beispielsweise bezüglich der operativen Eingliederung der verstaatlichten Bank in die Bundesverwaltung und der Besetzung der Leitungsorgane durch den Staat.  Der internationale Standard im Bereich Krisenvorbereitung und Krisenmanagement des Financial Stability Boards («FSB Key Attributes») erwähnt zwar eine TPO als mögliches Abwicklungsinstrument, verzichtet aber - im Gegensatz zu anderen Instrumenten – klar auf eine Empfehlung an die Länder, ob sie eine solche einführen oder nicht. Explizit eingeführt wurde eine TPO im UK und auf Ebene der EU, wobei in der EU zurzeit nur rund die Hälfte der Mitgliedsländer die TPO ins nationale Recht übernommen haben. Schliesslich enthält auch der Bericht der parlamentarischen Untersuchungskommission zur Geschäftsführung der Bundesbehörden im Kontext der CS-Krise keine Empfehlungen oder Vorstösse bezüglich TPO. Der Bundesrat sieht keine Entwicklungen seit seinem Bericht vom 10. April 2024, welche eine Neueinschätzung bezüglich TPO notwendig machen würden. Entsprechend ist es aus Sicht des Bundesrates weder zielführend noch erforderlich, ein Modell zur Einführung einer TPO in die Schweizerische Bankengesetzgebung zu erarbeiten.   Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.
- Der Bundesrat wird beauftragt einen Bericht zu erstatten, in welchem er ein Modell zur Einführung einer TPO in die Schweizerischen Bankengesetzgebung aufzeigt mit gleichzeitiger und mit dem TPO verknüpfter Ermöglichung von zivilrechtlichen Ansprüchen der Aktionäre der betroffenen Bank gegen die Organe der betroffenen Bank und einem gleichzeitig verschärften strafrechtlichen Sanktionsmechanismus unter Einführung qualifizierter Straftatbestände. 
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