Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Vorläufige Anwendung und Verträge von beschränkter Tragweite

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20120069

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Botschaft vom 4. Juli 2012 zum Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite und über die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge (Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Parlamentsgesetzes)

InitialSituation

Medienmitteilung des Bundesrates vom 04.07.2012Mehr Klarheit beim Abschluss von völkerrechtlichen VerträgenDer Bundesrat will mehr Klarheit in der Frage, welche völkerrechtlichen Verträge er ohne Zustimmung des Parlaments abschliessen darf. Er schlägt vor, seine Abschlusskompetenzen massvoll einzuschränken. Die Kompetenzen des Parlaments werden damit erweitert. Zudem ist der Bundesrat bereit, auf die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge zu verzichten, falls die zuständigen Kommissionen diese mit einer Zweidrittelmehrheit ablehnen. Er reagiert damit auf Forderungen aus dem Parlament. Die Botschaft zu den erforderlichen Gesetzesänderungen hat er am Mittwoch verabschiedet.Die vorgeschlagenen Änderungen des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) sowie des Parlamentsgesetzes gehen auf zwei Motionen zurück, wovon sich eine ausdrücklich auf das mit den USA abgeschlossene UBS-Amtshilfeabkommen bezieht. Mit der Einschränkung seiner Kompetenzen nimmt der Bundesrat die Anliegen des Parlaments auf, ohne das geltende System grundlegend in Frage zu stellen. Die Vorschläge des Bundesrats wurden in der Vernehmlassung überwiegend gut aufgenommen. Die Präzisierungen würden die Rechtsicherheit stärken und die Vorzüge des bestehenden Systems beibehalten.Eine Liste zur KlärungDas geltende Recht sieht beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge eine Kompetenzaufteilung zwischen Bundesrat und Parlament vor. Die Bundesversammlung genehmigt die völkerrechtlichen Verträge; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss auf Grund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist. So erlaubt zum Beispiel das RVOG dem Bundesrat, Verträge von beschränkter Tragweite, sogenannte "Bagatellverträge", selbständig abschliessen. Diese Kompetenzaufteilung ermöglicht eine effiziente Arbeitsweise und verhindert eine Überlastung des Parlaments mit Vorlagen marginaler Bedeutung. Deshalb will der Bundesrat diese Grundsätze beibehalten und sie nur massvoll einschränken. Dazu schlägt er vor, das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz mit einer nicht abschliessenden Liste zu ergänzen, die festhält, welche völkerrechtlichen Verträge nicht als Verträge von beschränkter Tragweite gelten sollen. Damit wird dem Bundesrat im Vornherein die Kompetenz selbstständigen zum Abschluss bestimmter Vertragskategorien versagt.Parlamentarische Kommissionen können vorläufige Anwendung verhindernVölkerrechtliche Verträge, welche die Zustimmung der Bundesversammlung bedürfen, können grundsätzlich erst ratifiziert werden und in Kraft treten, wenn sie vom Parlament genehmigt wurden. Zur Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und bei besonderer Dringlichkeit kann der Bundesrat solche völkerrechtlichen Verträge vorläufig anwenden; er muss allerdings diese Verträge dem Parlament spätestens nach sechs Monaten zur Genehmigung vorlegen. Zudem muss er vorgängig die zuständigen Kommissionen konsultieren, ist jedoch nicht an deren Stellungnahme gebunden.Um den parlamentarischen Forderungen nachzukommen, schlägt der Bundesrat nun eine Änderung des Parlamentsgesetzes und des RVOG vor, welche die Mitwirkungsrechte des Parlaments ausweitet. Neu soll vorgesehen werden, dass der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages verzichten muss, wenn sich eine Zweidrittelmehrheit der zuständigen parlamentarischen Kommissionen dagegen ausspricht.

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Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite und über die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge (Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Parlamentsgesetzes)

Resolutions

Date	Council	Text
16.04.2013	1	Beschluss abweichend vom Entwurf
02.12.2013	2	Abweichung
11.03.2014	1	Abweichung
02.06.2014	2	Abweichung
12.06.2014	1	Abweichung
11.09.2014	2	Abweichung
17.09.2014	1	Beschluss gemäss Antrag der Einigungskonferenz
22.09.2014	2	Beschluss gemäss Antrag der Einigungskonferenz
26.09.2014	1	Annahme in der Schlussabstimmung
26.09.2014	2	Annahme in der Schlussabstimmung

Proceedings

Debatte im Nationalrat, 11.03.2014Nationalrat entscheidet sich für Kompromiss bei Staatsverträgen (sda) In dringenden Fällen soll der Bundesrat Staatsverträge auch in Zukunft vorläufig anwenden dürfen. Sprechen sich die beiden zuständigen Parlamentskammern dagegen aus, soll er aber darauf verzichten müssen. Für diese Formulierung hat sich der Nationalrat entschieden.Es handelt sich um einen Kompromiss. Zunächst hatte der Nationalrat ins Gesetz schreiben wollen, dass der Bundesrat einen Staatsvertrag nur dann vorläufig anwenden darf, wenn beide Parlamentskammern zustimmen. Der Ständerat lehnte dies aber ab. Aus seiner Sicht würde eine solche Regel den Handlungsspielraum des Bundesrates zu stark einschränken.Nun hat der Nationalrat die Bestimmung gelockert: Nur eine der beiden Parlamentskommissionen soll zustimmen müssen. Lehnt eine Kommission die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrags ab, kann der Bundesrat den Vertrag dennoch anwenden.Der Handlungsspielraum des Bundesrates werde zwar auch mit dieser Version beschränkt, stellte Justizministerin Simonetta Sommaruga fest. Allerdings geschehe dies in einem Ausmass, das der Bundesrat als vertretbar erachte. Die Vorlage geht nun zurück an den Ständerat.Mit der Gesetzesänderung reagiert das Parlament auf den UBS-Staatsvertrag mit den USA. Nachdem der Bundesrat im Jahr 2010 gegen den Willen der Parlamentskommissionen beschlossen hatte, diesen Vertrag vorläufig anzuwenden und Daten von UBS-Kunden auszuliefern, verlangte das Parlament eine Änderung der Regeln.Heute kann der Bundesrat bei besonderer Dringlichkeit völkerrechtliche Verträge ohne Zustimmung des Parlaments vorläufig anwenden. Spätestens nach sechs Monaten muss er die Verträge dann aber dem Parlament zur Genehmigung vorlegen. Zwar muss er in einem solchen Fall vorgängig die zuständigen Parlamentskommissionen konsultieren, doch ist er nicht an deren Stellungnahme gebunden.Debatte im Ständerat, 02.06.2014Völkerrecht - Ständerat will nicht mehr Kompetenzen bei Staatsverträgen Nein zu Kompromisslösung des Nationalrats(sda) Will der Bundesrat in dringenden Fällen Staatsverträge vorläufig anwenden, kann er dies auch in Zukunft ohne Zustimmung des Parlaments tun. Der Ständerat hat sich am Montag gegen einen Kompromissvorschlag aus dem Nationalrat ausgesprochen.Damit hat sich die kleine Kammer erneut für den Status quo ausgesprochen. Heute kann der Bundesrat bei besonderer Dringlichkeit in Eigenregie entscheiden, ob er Staatsverträge vorläufig anwenden will. Spätestens nach sechs Monaten muss er die Verträge dann aber vom Parlament absegnen lassen.Dieses Vorgehen wählte die Landesregierung etwa im Frühling 2010 beim UBS-Staatsvertrag, als sie eigenmächtig die Lieferung von Daten der Bankkunden beschloss. In der Folge verlangte das Parlament eine Änderung der Regeln.Der Bundesrat schlug deshalb vor, dass die Kommissionen die vorläufige Anwendung verhindern können - allerdings brauche es dafür jeweils eine Zweidrittelmehrheit. Der Nationalrat zerzauste diesen Vorschlag: Sagt eine Kommission mit einfacher Mehrheit Nein, muss der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung verzichten, so die Position der grossen Kammer.Dies ging wiederum dem Ständerat zu weit: Der Bundesrat solle die Kommissionen wie bisher bloss konsultieren müssen. Der Nationalrat sprach sich dann im März für einen Kompromiss aus: Nur wenn beide Kommissionen gegen die dringliche Anwendung eines Staatsvertrags ihr Veto einlegen, soll der Bundesrat darauf verzichten müssen.Knapper EntscheidAm Montag hat sich der Ständerat nun erneut gegen eine Änderung der bisherigen Praxis ausgesprochen - dies, obwohl Justizministerin Simonetta Sommaruga im Rat von einem "tauglichen Kompromiss" sprach. Auch hatte sich eine Mehrheit der vorberatenden Kommission in diesem Punkt für den Vorschlag der grossen Kammer ausgesprochen. Der Entscheid fiel mit 22 zu 21 Stimmen denkbar knapp.Der Ständerat folgte damit den Argumenten von Paul Niederberger (CVP/NW). Die Führungsaufgabe der Landesregierung in dringlichen aussenpolitischen Fragen dürfe nicht in Frage gestellt werden, sagte der Nidwaldner Ständerat. Er erinnerte zudem daran, dass der Nationalrat wiederholt ein Vetorecht für das Parlament bei Verordnungen gefordert habe. Die Vorschläge bei den Staatsverträgen zielten in dieselbe Richtung und seien abzulehnen.Debatte im Nationalrat, 12.06.2014Nationalrat hält an Vetorecht bei dringenden Staatsverträgen fest Kompromiss wegen knappem Resultat im Ständerat möglich(sda) Der Bundesrat soll in dringenden Fällen Staatsverträge auch in Zukunft vorläufig anwenden dürfen. Sprechen sich die beiden zuständigen Parlamentskommissionen dagegen aus, soll er aber darauf verzichten müssen. An dieser Formulierung hält der Nationalrat fest. Er hofft auf ein Einlenken des Ständerats.Die kleine Kammer hatte diese Kompromisslösung in der ersten Woche der Sommersession nur mit einer Stimme Unterschied abgelehnt. Der Ständerat wollte, dass der Bundesrat die Kommissionen wie bisher bloss konsultieren muss. Er sah keinen Handlungsbedarf für ein Vetorecht der parlamentarischen Kommissionen.Ganz anders sieht das der Nationalrat. Er möchte ein Mitspracherecht bei dringenden Staatsverträgen. Wie im März sprach sich die grosse Kammer für einen Kompromiss aus: Nur wenn beide Kommissionen gegen die dringliche Anwendung eines Staatsvertrags ihr Veto einlegen, soll der Bundesrat darauf verzichten müssen.Der Entscheid am Donnerstag fiel einstimmig. Bundesrätin Simonetta Sommaruga sagte, dass eine solche Regelung auch aus Sicht der Regierung Sinn mache. "Wenn beide Kommissionen ihr Veto einlegen, ist das Risiko gross, dass das Parlament den Vertrag auch ablehnen wird."Ja zu DifferenzbereinigungsverfahrenIn einem anderen Punkt widersprach Sommaruga dem Nationalrat. So sei ein verkürztes Differenzbereinigungsverfahren - im Fall von unterschiedlichen Meinungen in den Kommissionen - nicht notwendig. "Kompromisse sind in dieser Frage nicht möglich, weil nur über Ja und Nein entschieden werden kann", sagte sie.Zudem wäre ein Verzicht auf ein solches Verfahren auch taktisch wertvoll. "Das würde die Chancen erhöhen, dass Ihnen der Ständerat im anderen Punkt entgegenkommt", appellierte sie an die Nationalräte. Die grosse Kammer hielt aber auch hier an ihrem Beschluss vom vergangenen März fest."Mit einem verkürzten Differenzbereinigungsverfahren erhalten beide Kommissionen die Gelegenheit, sich auszutauschen", sagte etwa der Berner SVP-Nationalrat Rudolf Joder. Das sei "ein ganz entscheidender, wichtiger Moment". Der Nationalrat stimmte dem oppositionslos zu.Das Geschäft geht nun wieder zurück an den Ständerat. Dessen Kommission hatte sich schon bei der letzten Beratung mehrheitlich für die Version des Nationalrats ausgesprochen.Debatte im Ständerat, 11.09.2014Völkerrecht - Vorläufige Anwendung von Staatsverträgen bleibt umstritten (sda) National- und Ständerat sind sich beim Verfahren für die vorläufige Anwendung von Staatsverträgen auch bei der dritten Beratungsrunde nicht einig geworden. Die umstrittene Vorlage wird nun ein Fall für die Einigungskonferenz.Heute kann der Bundesrat bei besonderer Dringlichkeit völkerrechtliche Verträge ohne Zustimmung des Parlaments vorläufig anwenden. Spätestens nach sechs Monaten muss er die Verträge den Räten zur Genehmigung vorlegen. Zwar hat er in einem solchen Fall vorgängig die zuständigen Parlamentskommissionen zu konsultieren, doch ist er nicht an deren Stellungnahme gebunden.Im Frühling 2010 hatte der Bundesrat gegen den Willen der Parlamentskommissionen beschlossen, den UBS-Staatsvertrag mit den USA vorläufig anzuwenden und Daten von UBS-Kunden auszuliefern. In der Folge verlangte das Parlament eine Änderung der Regeln.Der Bundesrat schlug deshalb vor, dass die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages nur mit einer Zweidrittelsmehrheit der Kommissionen verhindert werden kann. Davon wollte aber der Ständerat nichts wissen und sprach sich für die geltende Regelung aus, wonach eine unverbindliche Konsultation genügt.Anders der Nationalrat: Er verlangt, dass die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrags von der einfachen Mehrheit beider Kommissionen verhindert werden kann. Bei Uneinigkeit der Kommissionen sollte die zweite Ablehnung durch eine Kommission endgültig sein.Auf diesen Kurs wollte die Staatspolitische Kommission des Ständerats am Donnerstag einschwenken. Mit dem Hinweis auf die Dringlichkeit der Verfahren brachte Bundesrätin Simonetta Sommaruga den Rat aber auf ihre Seite. Stein des Anstosses war für sie die vorgesehene Differenzbereinigung zwischen den Kommissionen.Bei der vorläufigen Anwendung gehe es um wichtige Interessen der Schweiz, sagte sie. Die Kommissionen müssten daher in der Lage sein, rasch zu reagieren, was im politischen System der Schweiz nicht immer möglich sei. Diese Auffassung setzte sich mit 21 zu 18 Stimmen durch. Nun muss die Einigungskonferenz eine Lösung ausarbeiten.Debatte im Nationalrat, 17.09.2014Völkerrecht - Anwendung von Staatsverträgen: Nationalrat folgt Einigungskonferenz (sda) Betreffend das Verfahren für die vorläufige Anwendung von Staatsverträgen ist der Nationalrat am Mittwoch dem Vorschlag der Einigungskonferenz gefolgt. Demnach darf der Bundesrat einen Vertrag nicht anwenden, wenn beide zuständigen Parlamentskommissionen ihr Veto einlegen.Sind sich die Kommissionen nicht einig, gibt es entgegen den früheren Beschlüssen des Nationalrates keine Differenzbereinigung. Und nur indem beide Kommissionen sich dagegen aussprechen, kann der Bundesrat gezwungen werden, auf die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages zu verzichten.Eine knappe Mehrheit der Einigungskonferenz habe entschieden, auf die Differenzbereinigung zu verzichten, weil es in den fraglichen Fällen um dringliche Anliegen gehe, berichtete Kurt Fluri (FDP/SO)."Sind sich die Kommissionen nicht einig über ein Veto, muss der Bundesrat selbst entscheiden, ob er den Vertrag anwenden will oder nicht", sagte Fluri. Wende die Landesregierung den Vertrag an, riskiere sie, dass eine Kammer später im parlamentarischen Verfahren Nein sage und der Vertrag damit wieder hinfällig werde.Keine Opposition im NationalratDer Nationalrat stimmte dem Vorschlag der Einigungskonferenz oppositionslos zu. Voraussichtlich kommende Woche ist noch ein letztes Mal der Ständerat am Zug. Sagt die kleine Kammer ebenfalls Ja, ist die Vorlage bereit für die Schlussabstimmung. Stimmt sie dem Vorschlag nicht zu, ist die Vorlage vom Tisch.Debatte im Ständerat, 22.09.2014Völkerrecht - Parlament einigt sich bei vorläufiger Anwendung von Staatsverträgen (sda) Der Bundesrat darf grundsätzlich auch in Zukunft in dringenden Fällen Staatsverträge vorläufig anwenden. Neu muss er jedoch darauf verzichten, wenn die zuständigen Parlamentskommissionen beide ihr Veto einlegen. National- und Ständerat sind diesem Vorschlag der Einigungskonferenz gefolgt.Die UBS-Affäre hatte 2010 die Diskussion um das Verfahren bei der vorläufigen Anwendung von Staatsverträgen ausgelöst. Gegen den Willen der Parlamentskommissionen hatte der Bundesrat damals beschlossen, den UBS-Staatsvertrag mit den USA vorläufig anzuwenden und Daten von Kunden dieser Grossbank auszuliefern. In der Folge verlangte das Parlament eine Änderung der Regeln.Wie gross das Mitspracherecht des Parlaments sein soll, war zwischen den Räten jedoch umstritten. Am Montag schliesslich stimmte der Ständerat stillschweigend dem Vorschlag der Einigungskonferenz zu; der Nationalrat hatte dies bereits letzte Woche getan. Damit ist die Vorlage bereit für die Schlussabstimmung.Veto beider Kommissionen nötigGeeinigt haben sich die Räte schliesslich auf einen Kompromiss: Der Bundesrat muss in Zukunft zwar auf die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrags verzichten, wenn die zuständigen Parlamentskommissionen beide ihr Veto einlegen.Sind sich die Kommissionen aber nicht einig, gibt es entgegen den früheren Beschlüssen des Nationalrates keine Differenzbereinigung. Und nur indem beide Kommissionen sich dagegen aussprechen, kann der Bundesrat gezwungen werden, auf die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages zu verzichten.Im Gegenzug erklärte sich der Ständerat einverstanden mit dem Vetorecht der Kommissionen. Ursprünglich hatte er dafür plädiert, dass der Bundesrat die Kommissionen wie bisher bloss konsultieren muss.Kompetenz "massvoll" eingeschränktDurch die Änderungen werde die Kompetenz des Bundesrates "massvoll eingeschränkt" und diejenige des Parlaments "massvoll erweitert", warb Hans Stöckli (SP/BE) im Rat für den Vorschlag der Einigungskonferenz.Heute kann der Bundesrat bei besonderer Dringlichkeit völkerrechtliche Verträge ohne Zustimmung des Parlaments vorläufig anwenden. Spätestens nach sechs Monaten muss er die Verträge den Räten zur Genehmigung vorlegen. Zwar hat er in einem solchen Fall vorgängig die zuständigen Parlamentskommissionen zu konsultieren, doch ist er nicht an deren Stellungnahme gebunden.Mit der Gesetzesänderung sind weitere Neuerungen vorgesehen, über die sich die Räte bereits geeinigt haben. Diese betreffen Verträge von "beschränkter Tragweite", die der Bundesrat selbständig abschliessen kann. Das Gesetz präzisiert, welche völkerrechtlichen Verträge als solche gelten und welche nicht.

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09.04.2025 00:31

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