Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter. Änderung von Artikel 140 der Bundesverfassung

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20200016

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Botschaft vom 15. Januar 2020 zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (Änderung von Art. 140 der Bundesverfassung).

InitialSituation

Medienmitteilung des Bundesrates vom 15.01.2020Mitsprache der Bevölkerung bei völkerrechtlichen Verträgen mit Verfassungsrang Völkerrechtliche Verträge, die aufgrund ihrer Bedeutung auf der gleichen Stufe wie die Bundesverfassung (BV) stehen, sollen nur mit der Zustimmung von Volk und Ständen abgeschlossen werden können. Die Vorlage verankert ein bisher ungeschriebenes Referendumsrecht in der Verfassung, was die praktische Handhabung dieses Rechts verbessert und mehr Rechtssicherheit schafft. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 15. Januar 2020 die Vernehmlassungsergebnisse für eine Änderung der BV zur Kenntnis genommen und die entsprechende Botschaft verabschiedet. Die Vorlage setzt die Motion 15.3557 aus dem Nationalrat um, die das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter in der BV verankern will (15.3557 Caroni "Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter"). Eine deutliche Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmenden begrüsst den Vorentwurf des Bundesrats und damit die Überführung ins geschriebene Verfassungsrecht. Die Vorlage schafft kein neues Referendumsrecht. Nach verbreiteter Auffassung ist das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter bereits heute Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts (obligatorisches Referendum sui generis). Die Konkretisierung des "verfassungsmässigen Charakters" mittels eines beispielhaften Katalogs in der Verfassung verbessert nach Ansicht des Bundesrats aber die praktische Handhabung dieses ungeschriebenen Rechts und schafft mehr Rechtssicherheit.Demokratische Legitimation wird gestärkt Gemäss dem Katalog, der in die BV aufgenommen wird, müssten Volk und Stände demnach dem Beitritt der Schweiz zu einem Staatsvertrag zustimmen, wenn eine neue völkerrechtliche Verpflichtung den Bestand der Grundrechte oder die verfassungsmässigen Aufgaben des Bundes bzw. der Kantone ändert. Obligatorisch referendumspflichtig ist ein völkerrechtlicher Vertrag auch dann, wenn er in die Grundzüge der Staatsorganisation eingreift. Die ausdrückliche Verankerung der obligatorischen Volksabstimmung für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter in der BV stärkt die demokratische Legitimation des Völkerrechts.Der vom Bundesrat heute verabschiedete Vorschlag für eine neue Verfassungsbestimmung wird nun vom Parlament beraten. Weil es sich um eine Verfassungsänderung handelt, braucht es für die Verankerung des Referendumsrechts in der BV die Zustimmung der Stimmberechtigten und der Kantone.

Objectives

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Botschaft vom 15. Januar 2020 zum obligatorischen Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter (Änderung von Art. 140 der Bundesverfassung).

Resolutions

Date	Council	Text

Number

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Bundesbeschluss über das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter

Resolutions

Date	Council	Text
08.09.2020	2	Beschluss abweichend vom Entwurf
04.05.2021	1	Nichteintreten
23.09.2021	2	Eintreten
06.12.2021	1	Nichteintreten

Proceedings

SDA-MeldungDebatte im Ständerat, 08.09.2020Ständerat will Volk mehr Mitspracherecht bei Staatsverträgen geben Völkerrechtliche Verträge, die einer Verfassungsänderung gleichkommen, sollen immer dem obligatorischen Referendum unterstehen und damit dem Volk unterbreitet werden müssen. Der Ständerat ist einverstanden damit, diese Regel ausdrücklich in der Bundesverfassung zu verankern.Er stimmte am Dienstag einer entsprechenden Vorlage mit 27 zu 12 Stimmen zu.Ein ungeschriebenes Staatsvertragsreferendum existiert zwar schon heute. Das Parlament hatte jedoch mit einer Motion die Verankerung eines ausdrücklichen obligatorischen Referendums für Staatsverträge mit Verfassungscharakter gefordert.Damit werde verschriftlicht und klar, wer die Entscheidkompetenz habe - nämlich Volk und Stände, sagte Andrea Caroni (FDP/AR), Präsident der zuständigen Staatspolitischen Kommission (SPK), im Ständerat. Die Vorlage stärke daher die Volksrechte und die Legitimität der Verträge.Auch der Bundesrat spricht sich für die Änderung aus. Dadurch werde besser vorhersehbar, ob ein Staatsvertrag dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstehe oder nicht, sagte Justizministerin Karin Keller-Sutter.Vergeblich hatten sich Linke und Grüne gegen die Änderung gewehrt. SP-Ständerat Daniel Jositsch (ZH) äusserte die Befürchtung, dass damit höhere Hürden eingeführt werden für völkerrechtliche Verträge, bei denen es um Grundrechte geht. Diese Änderung sei ein massiver Eingriff in ein gut austariertes Gesetz und damit gefährlich.Auch Paul Rechsteiner (SP/SG) kämpfte gegen die Änderung an. Sie sei ein "demokratiepolitischer Rückschritt", weil dadurch das Ständemehr das "Mass aller Dinge" werde. Die Grüne Lisa Mazzone (GE) wehrte sich dagegen, mit dieser Verfassungsänderung die "Büchse der Pandora" zu öffnen. Es gebe ja kein Problem, also solle man auch nichts ändern an der Bundesverfassung.SDA-MeldungDebatte im Nationalrat, 04.05.2021Nationalrat will kein obligatorisches Referendum für Staatsverträge Völkerrechtliche Verträge, die aufgrund ihrer Bedeutung auf der gleichen Stufe wie die Bundesverfassung stehen, sollen nicht dem obligatorischen Referendum unterstehen. Der Nationalrat ist am Dienstag nicht auf die entsprechende Vorlage eingetreten.Das Abstimmungsresultat war schliesslich deutlich: Mit 140 zu 50 Stimmen bei 1 Enthaltung lehnte der Nationalrat die Diskussion zur Vorlage zur Ausweitung der Referendumspflicht ab. Alle Fraktionen, ausser die SVP, wollten nicht auf die Vorlage eintreten."Quadraturen des Kreises haben es an sich, dass sie nicht gelöst werden können", zitierte Mitte-Fraktionspräsident Gerhard Pfister (ZG) den irischen Schriftsteller Samuel Beckett. Mit dem Vorschlag von Ständerat und Bundesrat, der definiert, welche Verträge Verfassungsrang haben, sei die vorberatende Kommission nicht einverstanden.Justizministerin Karin Keller-Sutter erinnerte daran, dass der Bundesrat mit der Vorlage eine Motion des Parlaments umsetze. Der Bundesrat sei der Auffassung, dass völkerrechtliche Verträge Volk und Ständen vorgelegt werden sollten, "wie dies bei jeder Änderung der Bundesverfassung der Fall sei", sagte sie.In der politischen Praxis gilt der Grundsatz des obligatorischen Referendums für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter bereits heute. Nach breiter Auffassung ist das obligatorische Referendum Teil des "ungeschriebenen" Verfassungsrechts. "Diese Praxis ist aber ganz konkret nur auf wenige Verträge angewendet worden", sagte Keller-Sutter.Eine Frage der DefinitionKonkret schlug der Bundesrat vor, dass die folgenden Kriterien für ein obligatorisches Referendum gelten sollen: Bestimmungen von Verfassungsrang, die die Grundrechte, Bürgerrechte oder politischen Rechte betreffen, die Finanzordnung oder die Organisation oder Zuständigkeiten der Bundesbehörden. Der Ständerat änderte die Vorlage ab und wollte auch Verträge, die das Verhältnis von Bund und Kantonen regeln, dem obligatorischen Referendum unterstellen.Gregor Rutz (SVP/ZH) sprach sich mit einem Minderheitsantrag für ein Eintreten auf die Vorlage aus. Es gehe nicht um einen Paradigmenwechsel, sondern um die Frage, wie man weiter vorgehen wolle, sagte Rutz. "Die Spielregeln müssen klar sein und die Mitspracherechte müssen gestärkt werden." Die Mehrheit der neuen Bundesrechte gehe auf internationale Verträge zurück. "Deshalb ist diese Regelung von bedeutender Relevanz.""Die heutige Praxis funktioniert", sagte hingegen SP-Nationalrätin Samira Marti (BL) für ihre Fraktion. Faktisch würde die Vorlage vor allem eine Zustimmung der Kantone für menschenrechtliche Verträge bedingen. "Die Kantone sollen aber bei Verträgen wie der Kinderrechtskonvention kein Veto-Recht haben", sagte Marti. Die Hürden für eine Stärkung der Menschenrechte würden mit der Bedingung des Ständemehrs nur erhöht.Marianne Streiff-Feller (Mitte/BE) erklärte, dass in den letzten hundert Jahren gerade einmal drei Verträge dem obligatorischen Referendum unterstellt worden seien. Der Handlungsbedarf sei nicht gross. "Der Entscheid über das Referendum ist und bleibt ein politischer Entscheid", sagte sie. Fällen müsse ihn das Parlament."So einfach wie es auf den ersten Blick scheint, ist es nicht bei diesem Geschäft", sagte Irène Kälin (Grüne/AG). Die Ausgangslage bleibe dieselbe - mit oder ohne diese Änderung. Mit einem "Automatismus" könne man nicht klären, welche Verträge Verfassungscharakter haben.Kurt Fluri (FDP/SO) erklärte, seine Fraktion sei der Auffassung, dass die Vorlage zu wenig präzise sei. Und Tiana Angelina Moser (GLP/ZH) sah weder Handlungsbedarf noch eine Lösung in der Vorlage.SDA-MeldungDebatte im Ständerat, 23.09.2021Obligatorisches Referendum für Staatsverträge noch nicht vom TischIn der Bundesverfassung soll definiert werden, welche völkerrechtlichen Verträge dem obligatorischen Referendum unterstellt sind und welche nicht. Der Ständerat hat am Donnerstag seinen ursprünglichen Entscheid von vor einem Jahr bestätigt - mit 29 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen.Die Mehrheit erachte es als wichtig und möglich, in der Verfassung zu definieren, welche völkerrechtlichen Verträge dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen, sagte Andrea Caroni (FDP/AR), Präsident der Staatspolitischen Kommission des Ständerats (SPK-S). Er zeigte sich überzeugt, "dass eine geeignete Formulierung gefunden werden kann".In der Sondersession im Mai hatte der Nationalrat die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 140 zu 50 Stimmen bei einer Enthaltung abgelehnt, was einem Nichteintretensentscheid gleichkommt. Grund für diesen Entscheid war, dass eine Mehrheit der grossen Kammer mit der Definition, welche Staatsverträge dem obligatorischen Referendum unterstehen sollen und welche nicht, nicht einverstanden war und schliesslich gänzlich am Vorhaben zweifelte.Gemäss Ständeratsentscheid sollen völkerrechtliche Verträge dann Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden, wenn die Verträge "Bestimmungen von Verfassungsrang enthalten oder deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert". Bestimmungen von Verfassungsrang sind demnach namentlich Bestimmungen über den Bestand der Grundrechte, die Bürgerrechte und die politischen Rechte; das Verhältnis von Bund und Kantonen und die Zuständigkeiten des Bundes oder der Kantone; die Grundzüge der Organisation und des Verfahrens der Bundesbehörden.Heute ungeschriebenes VerfassungsrechtCaroni gab sich im Namen der Ständeratskommission gesprächsbereit. "Wir sind offen, auch andere Definitionen zu prüfen, namentlich eine Generalklausel", sagte er, der das Thema 2015 mit einer Motion lanciert hatte. Die Mehrheit wolle das Geschäft noch nicht aufgeben. Die Vorlage stärke die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit sowie die Legitimation internationaler Verträge.Anders sah das die Ratslinke. Er zweifle daran, dass eine hinreichend klare Definition gefunden werden könne, sagte Daniel Jositsch (SP/ZH). Paul Rechsteiner (SP/SG) brachte staatspolitische Bedenken zum Ausdruck. Mit der Vorlage werde das Ständemehr weiter gestärkt, während das Volksmehr - "die volle Demokratie" - geschwächt werde.Laut Daniel Fässler (Mitte/AI) ist ein Scheitern der Vorlage zwar möglich. Er wolle dem Nationalrat aber die Möglichkeit geben, seinen Entscheid zu reflektieren. Das Geschäft geht nun noch einmal an die grosse Kammer. Stimmt sie ein zweites Mal für Nichteintreten, ist die Vorlage vom Tisch.Nach verbreiteter Auffassung ist das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter bereits heute Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts (obligatorisches Referendum sui generis). Der Fokus liegt gemäss einem Bericht des Bundesamts für Justiz (BJ) dabei auf der politischen Bedeutung von völkerrechtlichen Verträgen, wobei auch verfassungsrechtliche Aspekte erfasst würden.SDA-MeldungDebatte im Nationalrat, 06.12.2021Obligatorisches Referendum für Staatsverträge vom TischÜber welche Staatsverträge müssen Volk und Stände befinden können? Diese Frage wird nicht explizit in der Bundesverfassung geregelt. Der Nationalrat hat einer Verfassungsänderung am Montag eine Absage erteilt.Bereits zum zweiten Mal lehnte es die grosse Kammer ab, auf die Vorlage einzutreten. Der Entscheid fiel mit 114 zu 69 Stimmen bei 4 Enthaltungen.Der Nationalrat folgte damit dem Antrag der Mehrheit seiner Staatspolitischen Kommission (SPK-N). Im Mai hatte er die Vorlage in der Schussabstimmung verworfen - was einem Nichteintretens-Entscheid gleichkam. Nun ist die Vorlage vom Tisch.Grundsatzdiskussion über das StändemehrMit dem vorliegenden Entwurf würde vor allem das Ständemehr gestärkt, kritisierte Samira Marti (SP/BL) in der Debatte am Montag. Dadurch drohe der internationale Menschenrechtsschutz geschwächt und der Graben zwischen städtisch geprägten und ländlichen Regionen vertieft zu werden.Gregor Rutz (SVP/ZH) entgegnete, in Wirklichkeit ermöglichten Föderalismus und direkte Demokratie den Ausgleich zwischen den Regionen erst. Das Ständemehr sei ein Schlüsselfaktor für den Erfolg der Schweiz. Was den Umgang mit internationalen Verträgen angehe, gebe es heute jedoch ein Manko.Ein Mitspracherecht besteht schon heuteBeabsichtigt war eine Verdeutlichung: Nach verbreiteter Auffassung ist das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge mit verfassungsmässigem Charakter bereits heute Teil des ungeschriebenen Verfassungsrechts.Die Mehrheit der vorberatenden Kommission des Nationalrats war deshalb der Ansicht, es bestehe kein Handlungsbedarf, wie Greta Gysin (Grüne/TI) erklärte. Eine Neuregelung stärke die Demokratie nicht. Dies auch, weil gegen Umsetzungsbeschlüsse zu internationalen Verträgen schon heute das Referendum ergriffen werden könne - wobei dann allerdings das Volksmehr entscheidend sei.Auch Gerhard Pfister (Mitte/ZG) sagte namens der SPK-N, keine der diskutierten Lösungen sei befriedigend.Der Nationalrat stellte sich mit seinem Beschluss gegen den Ständerat. Dieser hatte in der Herbstsession entschieden, völkerrechtliche Verträge sollten dann Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden, wenn die Verträge "Bestimmungen von Verfassungsrang enthalten oder deren Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert".

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10.04.2024 16:28

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